W orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności co do kwalifikowania zanonimizowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone jest w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczegółowy zakres i tryb udzielania informacji publicznej został określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej [dalej również: u.o.d.i.p.].

Pojęcie „informacji publicznej”

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja ta podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.d.i.p. Zgodnie z ustawą, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, zwłaszcza o ich statusie prawnym, organizacji, przedmiocie działalności, kompetencjach, majątku, którym dysponują oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, w tym w szczególności treści i postaci dokumentów urzędowych, np. aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, majątku publicznym.

Udostępnienie informacji publicznej może nastąpić poprzez ogłoszenie jej w Biuletynie Informacji Publicznej, na wniosek zainteresowanego, w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, poprzez umożliwienie zainteresowanemu wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, a także poprzez umieszczanie informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych.

Pojęcie „informacji przetworzonej”

Organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma prawa odmówić udostępnienia informacji publicznej, ani żądać jakichkolwiek dodatkowych informacji od wnioskodawcy (np. wykazania interesu faktycznego, czy prawnego), jeżeli:

• wnioskowana przez niego informacja, jest tak zwaną informacją „prostą”, czyli informacją, która znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a udostępnienie której nie wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych sił czy środków osobowych lub finansowych oraz
• informacja nie podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p., a więc ograniczeniom wynikającym z przepisów o ochronie danych osobowych oraz o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ograniczenia te nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji „informacji przetworzonej”. Pojęcie to zostało zdefiniowane w orzecznictwie oraz piśmiennictwie. Przeważający pogląd w tym zakresie wskazuje, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.²⁾

W sytuacji, kiedy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uzna, że wnioskowana informacja posiada cechy „informacji przetworzonej” ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o konieczności wykazania, iż uzyskanie przez niego tej informacji jest „szczególnie istotne dla interesu publicznego”. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, zwykle dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.³⁾

Pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego”

Podobnie jak pojęcie „informacji przetworzonej” ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia „szczególnie istotnego interesu publicznego”. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pojęcie to odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.⁴⁾

W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia celowościowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.d.i.p. sprzeciwia się przyjęciu, że istotne jest nie tylko to w jakim celu (szczególnie istotnym dla interesu publicznego) informacja publiczna ma być udostępniona, ale również kto się o nią ubiega. Gdyby ustawodawca chciał dać radnym, posłom lub innym osobom pełniącym funkcje publiczne, prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie wprowadzałby kryterium interesu publicznego. Poprzez użycie zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, bowiem nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punku widzenia interesu publicznego, ale musi być ono "szczególnie istotne". Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu lecz, że działa on w interesie publicznym.⁵⁾

Anonimizacja

W orzecznictwie występują rozbieżności na temat kwalifikowania do informacji przetworzonej czynności anonimizowania dokumentów stanowiących informację publiczną, objętych tajemnicą z mocy przepisu ustawy. Część orzecznictwa stoi na stanowisku, że proces anonimizacji powoduje, iż taka informacja publiczna staje się automatycznie informacją przetworzoną. Część orzecznictwa wyraża z kolei odmienne stanowisko wskazując, że anonimizacja informacji prostej nie powoduje powstania jakościowo nowej informacji – przetworzonej, gdyż usunięcie danych osobowych jest tylko przekształceniem informacji prostej i nie wymaga żadnego wysiłku intelektualnego ze strony podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Co do zasady można się zgodzić z drugim poglądem mówiącym, że sam proces anonimizacji danych osobowych, czy innych informacji niejawnych nie powoduje wytworzenia jakościowo nowej informacji przetworzonej, co automatycznie skutkować miałoby obowiązkiem wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich wyroków⁶⁾ stwierdził, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Pełne zaakceptowanie wyrażonego powyżej poglądu wydaje się niemożliwe z tego względu, iż nie w każdym wypadku będziemy mieć do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji wymagającym zastosowania prostego procesu anonimizacji, np. usunięcia danych osobowych w postaci imienia i nazwiska, numeru PESEL, czy daty urodzenia, nie wymagających szczególnego wysiłku intelektualnego, bądź przygotowania ze strony zobowiązanego.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem sądu administracyjnego, który generalizując problem wskazał, że „wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej” (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 47/13).

Kwestia uznania, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną wymaga analizy każdego, indywidualnego przypadku. Jest bardzo prawdopodobnym, że w wielu przypadkach żądanie udostępnienia informacji będzie sformułowane w sposób nakazujący ograniczenie przez zobowiązanego pełnego dostępu do informacji poprzez zanonimizowanie określonych informacji, w tym poprzedzone dokonaniem stosownych analiz. Nie trudno wyobrazić sobie, że udostępnienie żądanej informacji może wiązać się w niektórych przypadkach z anonimizowaniem informacji wynikających np. z tajemnicy adwokackiej, radcowskiej, lekarskiej, bankowej, ubezpieczeniowej, notarialnej i w końcu ochrony danych osobowych. Przeprowadzenie takiej anonimizacji nie będzie polegać na zwykłym „zaczernieniu” danych osobowych, ale wymagać będzie dokonania zarówno odpowiednich analiz posiadanych treści, jak też niezbędnej wiedzy podmiotu bezpośrednio przygotowującego daną informację, pozwalającej wskazać, co stanowi przedmiot ochrony, a co nie.

NSA słusznie wskazał, iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Również wystąpienie przez wnioskodawcę z żądaniem udostępnienia wokand sądowych za jeden, konkretny miesiąc, mimo konieczności tylko anonimizacji ich przed udostępnieniem, należy traktować jako przetworzenie informacji, a więc wytworzenie nowej, nieistniejącej wcześniej. Takie stanowisko przywołuje w swojej publikacji J. Drachal wskazując, że „wydanie wnioskodawcy wokand tylko za jeden miesiąc i to z jednego wydziału sądu spowodowałoby znaczne koszty (osobowe i finansowe) po stronie sądu, związane z potrzebą zebrania tych wokand, kopiowania ich, usunięcia następnie danych osobowych stron postępowania (a niekiedy innych danych prawnie chronionych – przyp. Autorzy), ponownego skopiowania i przesłania w takiej formie wnioskodawcy.”⁷⁾

Niniejszy artykuł jest kolejnym opublikowanym w Portalu PrawoDlaSamorządu.PL dotyczącym problematyki dostępu do informacji publicznej. Zapraszamy do lektury pozostałych artykułów:

1. artykuł z dnia 14 maja 2013 r.: „Ograniczenie dostępu do informacji publicznej”,
2. artykuł z dnia 10 czerwca 2013 r.: „Ochrona danych osobowych a prawo odmowy udostępnienia informacji publicznej”,
3. artykuł z dnia 8 lipca 2013 r.: „Jak chronić się przed nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej?”,
4. artykuł z dnia 27 sierpnia 2013 r.: „Dostęp do informacji publicznej ograniczony tajemnicą przedsiębiorcy”,
5. artykuł z dnia 16 września 2013 r.: „Zatwierdzony projekt budowlany stanowi informację publiczną”,
6. artykuł z dnia 2 października 2013 r.: „Dostęp do informacji publicznej nie zawsze jest bezpłatny”,
7. artykuł z dnia 16 października 2013 r.: „Raporty dotyczące budowy dróg publicznych są informacją publiczną”,
8. artykuł z dnia 4 lutego 2014 r.: „Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są wszystkie podmioty wykonujące zadania publiczne”.

Przypisy:

1) Por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 149/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., syn. IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04;

2) Por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13;

3) Wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05;

4) Por np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2225/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 481/05;

5) Por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 57/09;

6) Wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11;

7) J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] (red.) J. Góral, (red.) R. Hauser, (red.) J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147;