Przysługujące każdemu prawo dostępu do informacji publicznej jest zbyt często nadużywane.

Każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej – takie zapisy znajdują się zarówno w Konstytucji RP (art. 61), jak również w ustawie o dostępie do informacji publicznej [dalej również: u.o.d.i.p.]. Coraz częściej zdarza się jednak, że podmioty zobowiązane do udostępniania takich informacji, w tym jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, zasypywane są dziesiątkami wniosków, w dodatku składanych przez te same osoby. Działania takie nie tylko nie służą wnioskodawcom w osiągnięciu celu, ale również paraliżują pracę poszczególnych organów władzy publicznej. Organy te, zamiast realizować zadania, do których zostały powołane, muszą poświęcać swój czas i środki finansowe, aby wywiązać się z nałożonego na nie ustawą obowiązku udostępniania informacji publicznej. Jak zatem radzić sobie z nadużywaniem przysługującego „każdemu” konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej?

Pojęcie „informacji publicznej”

Rozważania na ten temat należy rozpocząć od wyjaśnienia, czym jest informacja publiczna. Art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wskazanie, czym jest informacja publiczna zawiera art. 6 u.o.d.i.p. wskazujący, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, zwłaszcza o ich statusie prawnym, organizacji, przedmiocie działalności, kompetencjach, majątku, którym dysponują oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, w tym w szczególności treści i postaci dokumentów urzędowych, np. aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, majątku publicznym.

Przetworzenie i anonimizacja informacji publicznej

Udostępniane przez podmioty do tego zobowiązane informacje publiczne dzieli się na informacje proste i informacje przetworzone. W przypadku żądania przez wnioskodawcę udostępnienia tzw. informacji „prostej” właściwy podmiot nie może żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z informacją „prostą” mamy do czynienia wówczas, kiedy informacja ta znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a jej udostępnienie nie wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych sił czy środków osobowych lub finansowych. Informacja ta może zostać udostępniona „od ręki”. Jeżeli informacja publiczna zostanie uznana za informację przetworzoną, to wówczas wnioskodawca zobowiązany zostanie przez zobowiązanego do wykazania, iż uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uznanie wnioskowanej informacji publicznej za informację przetworzoną stanowi jeden ze sposobów przeciwdziałania nadużywaniu przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przetworzona informacja publiczna to taka informacja, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego¹.

W niektórych przypadkach, za przetworzenie informacji publicznej uznaje się również dokonanie jej anonimizacji przed udostępnieniem. Podstawę dokonania procesu anonimizacji stanowią zawarte w takiej informacji publicznej dane osobowe, czy też inne informacje niejawne chronione prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady przyjmuje się, że anonimizacja dokumentów nie powoduje powstania jakościowo nowej informacji przetworzonej. Wskazuje się, że usunięcie danych osobowych jest tylko przekształceniem informacji prostej i nie wymaga żadnego wysiłku intelektualnego ze strony podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Jednakże nierzadko wystąpić mogą sytuacje, kiedy konieczność zanonimizowania dużej ilości wnioskowanych dokumentów jest podstawą do uznania, że taka informacja, po dokonaniu tych czynności, staje się jednak informacją przetworzoną. 

Co więcej, nie w każdym wypadku do czynienia mamy z żądaniem udostępnienia informacji wymagającym zastosowania prostego procesu anonimizacji, np. danych osobowych w postaci imienia i nazwiska, numeru PESEL, czy daty urodzenia, nie wymagających szczególnego wysiłku intelektualnego, bądź przygotowania ze strony zobowiązanego. Nie można wykluczyć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej może wiązać się w niektórych przypadkach z anonimizowaniem informacji wynikających, np. z tajemnicy adwokackiej, radcowskiej, lekarskiej, bankowej, ubezpieczeniowej, ochrony danych osobowych, szczegółów z życia prywatnego. 

Każdy taki przypadek powinien być indywidualnie rozpatrywany, gdyż nie zawsze przeprowadzenie anonimizacji będzie polegać na zwykłym „zaczernieniu” danych osobowych, ale wymagać będzie dokonania zarówno odpowiednich analiz posiadanych treści, jak też niezbędnej wiedzy podmiotu bezpośrednio przygotowującego daną informację, pozwalającej wskazać, co stanowi przedmiot ochrony, a co nie. 

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. I OSK 792/11), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Takie stanowisko przywołuje również w swojej publikacji J. Drachal wskazując, że „wydanie wnioskodawcy wokand tylko za jeden miesiąc i to z jednego wydziału sądu spowodowałoby znaczne koszty (osobowe i finansowe) po stronie sądu, związane z potrzebą zebrania tych wokand, kopiowania ich, usunięcia następnie danych osobowych stron postępowania (a niekiedy innych danych prawnie chronionych – przyp. Autorzy), ponownego skopiowania i przesłania w takiej formie wnioskodawcy”². 

Nie wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego stanowi podstawę do wydania przez zobowiązanego (organ gminy) decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w trybie art. 16 ust. 1 i  2 u.o.d.i.p. Co należy zaakcentować, z obowiązku wykazania szczególnie istotnego interesu prawnego w uzyskaniu danej informacji przetworzonej nie są zwolnione nawet osoby sprawujące mandat radnego w danej gminie. Ustawa nie przewiduje tego rodzaju zwolnień podmiotowych. Samo stwierdzenie, że radny reprezentuje interes publiczny i ma obowiązek interesowania się realizacją zadań władzy publicznej jest stanowczo niewystarczający. W przypadku informacji przetworzonej nie jest bowiem istotne kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu³.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie sposobu jej udostępniania

Podejmując się rozpatrzenia wniosku zobowiązany do udzielenia informacji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek i określone w nim żądania dotyczą sprawy publicznej, a następnie określić, czy informacja nie została upubliczniona w inny sposób (np. w Biuletynie Informacji Publicznej, co automatycznie eliminuje możliwość uzyskiwania informacji w drodze wniosku – art. 10 ust. 1 u.o.d.i.p.). Rozpatrując wniosek konieczne jest także rozpoznanie, czy nie istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji, co determinuje konieczność poinformowania żądającego informacji, że podlega ona udostępnieniu na podstawie innych procedur.

Udostępnianie informacji publicznej następuje zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, uniemożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanymi we wniosku (art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p.) W przypadku braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób lub w formie określonych we wniosku (np. wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji na płytach CD, a podmiot zobowiązany ma możliwość udostępnienia tych danych wyłącznie w postaci kserokopii dokumentów z uwagi na brak możliwości nagrywania danych), podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach takiego stanu rzeczy i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może zostać udostępniona niezwłocznie. Jeżeli w terminie 14 dni od takiego powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanymi w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone poprzez wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p. 

Ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych⁴. Można ograniczyć prawo do informacji publicznej również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. 

Jak wskazał w jednym z orzeczeń sąd administracyjny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 47/13), ograniczenie wynikające z art. 5 u.o.d.i.p. nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępniania informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. W przypadkach, kiedy dana informacja zawiera dane, które mogą podlegać anonimizacji, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie będzie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Po zanonimizowaniu, polegającym na zaczernieniu chronionych treści, niezbędne będzie udostępnienie żądanej informacji. Jak już wskazywano powyżej, w zależności od charakteru anonimizowanych danych, zasadnym wydaje się uznanie, iż w wielu przypadkach będziemy mieć do czynienia z informacją przetworzoną, wymagającą wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu prawnego w jej uzyskaniu. 

Możliwość obciążenia wnioskodawcy kosztami udostępnienia informacji publicznej

W przypadku, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia obszernych ilości materiałów, czy też udostępnienia ich w określonej formie, co wiązać się może z koniecznością poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej rzeczywistym kosztom przygotowania informacji zgodnej z wnioskiem. Mowa jest w tym wypadku o realnych, dodatkowych kosztach wytworzenia i przygotowania informacji zgodnej z treścią złożonego wniosku. Nie będzie stanowić takiego dodatkowego kosztu np. koszt zakupu kserokopiarki. Koszty, o jakich mowa w tym przepisie to takie koszty jak, np.: koszt przekształcenia informacji (np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego), koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu. 

W takiej sytuacji należy powiadomić wnioskodawcę o wysokości tej opłaty, który w ciągu 14 dni powinien ustosunkować się do tego powiadomienia. Wnioskodawca może w tym czasie zmienić wniosek w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo nawet wycofać wniosek. W przypadku milczenia wnioskodawcy, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia.

Co należy zaznaczyć, przepis art. 15 u.o.d.i.p., choć stwarza możliwość obciążenia wnioskodawcy kosztami udostępnienia żądanej informacji, jest po części także niekorzystny dla podmiotu zobowiązanego. Stanowi on bowiem, że zobowiązany musi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów, i tak udostępnić żądaną informację, chyba że w tym czasie wnioskodawca dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy bądź wycofa wniosek. Oznacza to, że udostępnienie żądanej informacji nie jest uzależnione od uprzedniego dokonania wpłaty przez wnioskodawcę. Na co wskazał sąd administracyjny „udostępnienie informacji, które wiążą się z dodatkowymi kosztami następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie”⁵.

Termin do udostępnienia informacji publicznej i możliwość jego przedłużenia

Udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Istnieje możliwość przedłużenia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia tego terminu, jednak nie dłużej niż do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W takim przypadku należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona.

---------------------------------------------------

Przypisy:

1) Por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
2) J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] (red.) J. Góral, (red.) R. Hauser, (red.) J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147.
3) Por. Decyzja SKO we Wrocławiu z 27.05.2008 r., OwSS 2008/3, s. 64; patrz również B. Michalak, Udostępnienie radnym informacji publicznej przetworzonej, [w:] Prawa i wolności obywatelskie, NZS z 2008 r., Nr 6, s. 52 i nast.
4) Por. zapisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.).
5) Por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Lu 75/10, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 850/07, wszystkie dostępne w CBOSA.