Ustawodawca nie określił szczegółowych zasad wykonywania zadania własnego gminy polegającego na jej promocji. Gmina może zatem zaspokajać potrzeby wspólnoty samorządowej w tym zakresie na zasadzie daleko idącej samodzielności. W praktyce okazuje się jednak, że przynajmniej niektóre działania wiązane z promocją są kwestionowane przez sądy i organy administracji publicznej.

Wprowadzenie

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] (dalej: u.s.g.) zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy promocji gminy. Ustawodawca nie określił szczegółowych zasad wykonywania tego zadania. Należy zatem przyjąć, że (zgodnie z ogólnymi zasadami działania organów gminy) jego realizacja jest możliwa co do zasady w formach niewładczych[2]. Nie jest natomiast jasne co tak naprawdę mieści się w zakresie tego zadania i czemu owe formy miałyby bezpośrednio służyć.

Pomocne będzie zatem skorzystanie z dostępnych źródeł. Wiele ciekawych wniosków płynie nie tylko z lektury publikacji eksperckich i naukowych, ale również z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ze stanowisk i rozstrzygnięć organów administracji publicznej (zwłaszcza organów nadzoru)[3].

Przegląd orzecznictwa i innych źródeł

Bazując na dostępnych materiałach można stwierdzić, że problemy ze stosowaniem art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. dotyczą zarówno kwestii ustalenia zakresu promocji gminy, jak i przyporządkowania odpowiednich prawnych form działania (wraz z odpowiednimi sposobami wydatkowania środków publicznych)[4]. Szeroka paleta działań, które mogą z powodzeniem służyć wspólnocie samorządowej, nie może być jednak uznana za przyzwolenie na niedopuszczalne obchodzenie przepisów.

Jako punkt wyjścia przy ustalaniu zakresu promocji gminy jako jej zadania własnego należy  przyjąć stwierdzenie, że promowana powinna być gmina jako taka (a nie inne podmioty czy przedmioty)[5]. Jak się wydaje nie oznacza to bynajmniej zakazu jednoczesnej promocji poszczególnych gminnych jednostek organizacyjnych – są one przecież wykorzystywane do wykonywania zadań własnych i w konsekwencji są ściśle związane z samą gminą. Przy ocenie tej kwestii trzeba wziąć pod uwagę całokształt okoliczności związanych z planowanymi działaniami.

Nie należy przy tym mylić wykonywania poszczególnych i odrębnych zadań własnych z zadaniem promocji gminy. Z jednej strony zwłaszcza dotowanie podmiotów zewnętrznych bez uwzględnienia przepisów szczególnych, dotyczących zasad udzielania dotacji (np. z zakresu ochrony zabytków), powinno być uznane za naruszenie prawa[6]. Z drugiej strony próba precyzyjnego przypisania wydatków powiązanych z promocją do poszczególnych zadań może rodzić pewne problemy. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których działania promocyjne na rzecz gminy są efektem organizowania różnego rodzaju konferencji czy spotkań będących jednocześnie powiązanych z wykonywaniem pozostałych zadań własnych[7]. Ponadto pewne działania, jak np. wydawanie publikacji gminnych, mogą służyć wykonywaniu wielu zadań gminy[8]. W tych ostatnich sytuacjach problemem jest jednak raczej prawidłowe klasyfikowanie wydatków niż kwestia dopuszczalności ich dokonania.

Szczególne kontrowersje dotyczą promowaniem gminy poprzez prywatne kluby sportowe. Wiąże się to zwłaszcza z:

1) organizowaniem postępowań w sprawie zamówień publicznych, których kryteria wykluczają możliwość wzięcia w nich udziału przez jakichkolwiek inne podmioty niż np. klub występujące w konkretnej lidze wyraźnie określonych rozgrywek sportowych albo z

2) wykorzystaniem trybu „z wolnej ręki”.

Rodzi to różnego rodzaju wątpliwości – zarówno w odniesieniu do tego, czy konkretne działania mogą być uznane za promocję gminy, jak i w kwestii wybranego trybu udzielania zamówienia[9]. Nie można przy zapominać, że odrębne przepisy przewidują różnego rodzaju możliwości wspierania finansowego klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego[10].

Podsumowanie

Z analizowanych przepisów oraz pozostałych źródeł można wysnuć następujące wnioski:

1) działania organów gminy mogą być uznane za służące wykonywaniu zadania własnego z zakresu promocji, o ile są bezpośrednio ukierunkowane na takie cele jak np. budowanie pozytywnego wizerunku gminy (a nie jedynie ubocznie, jako efekt realizacji innego rodzaju działalności) oraz

2) należy wybrać jedną z dozwolonych prawem form działania i dostosować do niej sposób wydatkowania środków publicznych.

Gmina dysponuje daleko idącą samodzielnością w wyborze form działania, które wykorzysta do wykonywania zadania promocji samej siebie. Nie może traktować ich jednak jako rodzaju „wytrychu” wykorzystywanego do obejścia obowiązujących przepisów regulujących dokonywanie wydatkowania środków publicznych.

Zobacz również:

Czy rada może zobowiązać wójta do prowadzenia profilu gminy w mediach społecznościowych?

[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.

[2] Np. poprzez zawieranie umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi względem gminy. Por. R. Płaszowska, Analiza zasad realizacji zadań z zakresu promocji gminy i powiatu w świetle orzecznictwa sądowego, „Przegląd Prawa Publicznego” 2017, nr 11, s. 107-108.

[3] Trzeba mieć jednak na uwadze, że niekiedy ich podstawowych celem nie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy gmina może podjąć się określonego działania (i finansowania go ze środków publicznych) w ramach promowania samej siebie. Przykładowo sąd administracyjny rozstrzygając zagadnienie główne z zakresu prawa podatkowego musi niekiedy ustalić, czy dana aktywność organów gminy może zostać uznana za wykonywanie zadań własnych (np. w kontekście odliczenia podatku VAT). W tym kontekście NSA w wyroku z dnia 10 września 2020 r., sygn. I FSK 262/17 uznał, że realizacja projektu polegającego m.in. na zamieszczaniu artykułów sponsorowanych w opiniotwórczych mediach, organizowaniu konferencji i spotkań z przedstawicielami biznesu mieści się w ramach zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę tego rodzaju orzeczenia należy zachować pewną ostrożność przy wyprowadzaniu wniosków w odniesieniu do np. dopuszczalności dokonywania określonych wydatków w określonej formie.

[4] Por. pismo RIO z w Opolu z dnia 11 września 2013 r., http://bip.rio.opole.pl/ [dostęp: 12.11.2020 r.].

[5] Zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2009 r., sygn. III SA/Kr 1077/08, CBOSA

[6] Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z dnia 10 maja 2011 r. uznało, że planowanie wydatku bezpośredniego na warsztaty muzyczne dla orkiestry jako formy promocji gminy jest naruszeniem prawa. Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 24 września 2018 r., BDF1.4800.31.2018, uznała, że nie można uznać za formę promocji gminy umowy, zgodnie z którą gmina dofinansowuje remont kościoła w zamian za umieszczanie na różnorodnych materiałach promocyjnych informacji, że remont czy doposażenie kościoła nastąpił ze wsparcia gminy.

[7] WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2019 r., III SA/Po 436/19 przy rozstrzyganiu sprawy ubocznie wskazał, że integracja mieszkańców sołectwa może być osiągnięta przy okazji promocji gminy. Kolegium RIO we Wrocławiu w uchwale Nr 83/2007 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Wójta Gminy Czarny Bór do wystąpienia pokontrolnego z dnia 12 września 2007 roku Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu (https://bip.wroclaw.rio.gov.pl, dostęp: 12.11.2020 r.) uznało, że wydatki poniesione z tytułu poczęstunku gości zaproszonych na imprezy promujące gminę powinny być zaklasyfikowane jako promocja jednostek samorządu terytorialnego

[8] Wojewoda Podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 10 lutego 2015 r., P-II.4131.2.12.2015, uznał, że wydawanie lokalnych gazet może być formą promocji (nie wykluczając realizowania również pozostałych zadań własnych).

[9] Zob. orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej z dnia 4 grudnia 2017 r., BDF1.4800.33.2017 oraz z dnia 24 października 2013 r., BDF1/4900/15/19-20/13/RWPD-1768 oraz wystąpienie pokontrolne RIO w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., WK-613-47/19.

[10] Zob. art. 27 i 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133). Zob. również E. J. Krześniak, Art. 27 Wspieranie rozwoju sportu [w:] Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa 2020, SIP Lex.