Wdrożenie z dniem 1 lipca 2013 roku nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi nie zamyka drogi do podejmowania współpracy międzygminnej w tym zakresie, zarówno w formie związku międzygminnego, jak i porozumienia komunalnego.

W poszukiwaniu optymalnego systemu

Uruchomienie w większości polskich gmin, z dniem 1 lipca 2013 roku, nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi jest zaledwie jednym z wielu etapów tzw. „rewolucji śmieciowej”. Gminne systemy odpadowe, tworzone przez wiele miesięcy w formie uchwał, specyfikacji istotnych warunków zamówienia, umów i szeregu innych dokumentów zostały skonfrontowane z codzienną rzeczywistością. Już pierwszy miesiąc funkcjonowania nowych rozwiązań wykazuje w przypadku szeregu gmin konieczność wprowadzenia określonych zmian i modyfikacji (np. częstotliwość odbioru odpadów, system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Potrzeba zmian będzie się pogłębiała w ciągu kolejnych miesięcy, kiedy to gminy staną przed problemami związanymi z poborem i egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naturalnym bodźcem do zmian w przypadku niektórych gmin będzie konieczność organizacji kolejnych przetargów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie, co wynika z faktu organizacji krótkich – niekiedy półrocznych – pierwszych przetargów. Wszystko to sprawia, iż gminy w dalszym ciągu poszukiwać będą optymalnych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi.

Jeśli nie związek, to co?

Rozważając różne scenariusze dalszej realizacji zadań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, gminy powinny brać pod uwagę nie tylko samodzielne realizowanie obowiązków wynikających z nowych przepisów, ale także możliwość współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jedną z możliwości współpracy jest utworzenie nowego lub przystąpienie do już istniejącego związku międzygminnego. Forma ta mająca określone wady i zalety (patrz szerzej: K. Ziemski, J. Kostrzewska, M. Kiełbus, Gospodarka odpadami przez związki komunalne, Wspólnota z 2012 r., Nr 41-42) przeżywa w ostatnim czasie swoisty renesans, o czym najlepiej świadczy ilość nowoutworzonych związków międzygminnych zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi (np. Związek Międzygminny Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi).

Nie jest to jednak jedyna forma współpracy. Ustawa o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] umożliwia bowiem zawieranie porozumień międzygminnych mających na celu powierzenia jednej gminie przez drugą realizacji określonych przez nie zadań publicznych (art. 74 u.s.g.). Porozumienia te nie są przy tym umowami prawa cywilnego, lecz swoistymi formami publicznoprawnymi (por. wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 27 września 1994r., sygn. SA/Łd 1906/94 z glosą aprobującą Z. Leońskiego, Orzecznictwo Sądów Polskich z 1996/3/52), co wywołuje daleko idące konsekwencje prawne w zakresie możliwości przekazywania m.in. kompetencji władczych.

W porównaniu ze związkami międzygminnymi, porozumienia komunalne uznać należy za znacząco mniej sformalizowaną formę współpracy, która nie wiąże się z utworzeniem żadnej nowej struktury. Określone między stronami porozumienia zadania publiczne przekazywane są przez jedną gminę na rzecz drugiej. Podobnie jak w przypadku związku, wraz z przekazaniem zadań następuje przeniesienie kompetencji związanych z ich realizacją. Jednocześnie u.s.g. zastrzega, iż gminy przekazujące zadania mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (art. 74 ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca nie przesądza przy tym, jaki zakres zadań należy objąć porozumieniem. Kwestia ta została pozostawiona gminom korzystającym z tej formy współpracy, które nie są ograniczone żadnymi ustawowymi wytycznymi w tym zakresie. Od ich suwerennej decyzji zależeć będzie, czy porozumienie obejmie wyłącznie jedno zadanie (np. działania edukacyjne), czy też całość nowych zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi.

Wątpliwości organów nadzoru

Regulacja prawna dotycząca porozumień międzygminnych jest niezwykle skromna, co powoduje szereg wątpliwości natury prawnej podnoszonych niekiedy przez niektóre organy nadzoru. Wynikają one także z faktu, iż znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] nie odnosi się wprost do tej formy współpracy, zawierając wyłącznie przepisy dotyczące związków międzygminnych. Nie sposób jednakże wywodzić z tego, iż wolą ustawodawcy było ograniczenie możliwości współpracy wynikającej z przepisów ogólnych zawartych w u.s.g. Wyłączenie możliwości zawierania porozumień międzygminnych musi mieć charakter wyraźny (por. art. 80 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym czy art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane), z czym nie mamy do czynienia na gruncie u.c.p.g.

Wątpliwości związane są także z możliwością przekazywania w drodze porozumienia międzygminnego kompetencji prawodawczych i orzeczniczych. W przypadku pierwszej grupy kompetencji przywoływany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 roku (sygn. III SA/Wr 84/11) wykluczający taką możliwość.

Nie sposób jednak zgodzić się z tym rozstrzygnięciem. Kompetencje organów administracji publicznej mają bowiem charakter wtórny względem przypisanych im zadań publicznych, służą bowiem do ich realizacji. Skoro zatem gminy co do zasady w sposób nieskrępowany mogą decydować o zakresie przekazywanych zadań, wiązać się z tym musi przeniesienie stosownych praw i obowiązków służących do ich realizacji, w tym kompetencji prawodawczych. W odmiennym razie przeniesienie zadań, które nie mogłyby być realizowane, pozbawione było jakiejkolwiek racjonalności.

Pogląd o możliwości przenoszenia kompetencji prawodawczych na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego wielokrotnie prezentowany był w doktrynie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków, W. Kisiel, Przedmiot porozumienia [w:] W. Kisiel (red.), Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, wyd. I, Warszawa 2006).

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku kompetencji orzeczniczych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Podstawą zmiany właściwości organów prowadzących postępowania i wydających decyzje będzie porozumienie zawarte w trybie art. 74 u.s.g. Nie potrzeba w tym zakresie żadnej dodatkowej uchwały rady gminy przekazującej zadania. W szczególności nie będzie miał w tym zakresie zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g.

Wyrażane są także wątpliwości dotyczące poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6r ust. 1 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Jednocześnie art. 6h u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości niezamieszkałych, jeśli decyzją rady gminy zostały włączone do nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi), są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Literalna wykładnia powyższych przepisów może prowadzić do wniosku, iż nawet w sytuacji przekazania całości zadań związanych z nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi, opłata za zagospodarowanie odpadami komunalnymi winna trafiać najpierw do budżetu gminy przekazującej zadania, a następnie w formie dotacji celowej powinna być transferowana do gminy przejmującej i rzeczywiście realizującej zadanie. Wniosek ten zdaje się znajdować potwierdzenie w art. 46 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Należy jednakże wziąć pod uwagę sytuacje, w których z przekazywanym zadaniem związane są samodzielne źródła jego finansowania, mające pokrywać koszty realizacji tego zadania. Wówczas środki z niego pochodzące powinny stanowić dochód podmiotu ponoszącego rzeczywiste koszty.

Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Sytuacja w tym zakresie kształtuje się analogicznie jak w przypadku związków międzygminnych. Co prawda w wyniku kolejnych nowelizacji u.c.p.g. wprowadzono wyraźny przepis określający, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód związku, jednakże już wcześniej (a więc przed uchwaleniem takiego rozwiązania) Ministerstwo Środowiska wskazywało, iż finansowanie związku międzygminnego „może być oparte na dochodach własnych związku międzygminnego – w przypadku związku międzygminnego przejmującego zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku np. w postaci wpływów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przekazywanych przez właścicieli nieruchomości, bądź też na składkach gmin tworzących związek międzygminny”. (Źródło:http://www.mos.gov.pl/artykul/4472_obowiazki_gminy/18691_wykonywanie_przez_zwiazek_miedzygminny_obowiazkow_gminy.html).

Skoro zatem istnieje możliwość oparcia finansowania związku na dochodach z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, trudno wskazać na argumenty przemawiające na rzecz wykluczenia takiej możliwości w przypadku porozumienia międzygminnego.

Z uwagi na powyższe wątpliwości podnoszone przez niektóre organy nadzoru gminy decydujące się podjąć współpracę w formie porozumienia międzygminnego muszą mieć pełną świadomość ryzyk z tym związanych. Może się bowiem okazać, iż sygnatariusze porozumienia będą zmuszeni bronić przyjętych rozwiązań w postępowaniach nadzorczych czy sądowoadministracyjnych. Warto być na to przygotowanym zawczasu.

Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej.