Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w przypadku, kiedy przepisy innych ustaw, w sposób szczególny określają zasady dostępu do określonych dokumentów, mających walor informacji publicznej. Taką regulacją szczególną jest zarówno ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jak i regulacje postępowania cywilnego, karnego czy administracyjnego.

Szczególny tryb dostępu do informacji publicznej

Zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 2 u.d.i.p.[1], przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, które w sposób odmienny określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do ustaw takich bez wątpienia należy u.u.i.ś.j.o[2], ale także k.p.k.[3], k.p.c.[4], czy też k.p.a.[5].

W praktyce nierzadkim zjawiskiem jest korzystanie z regulacji u.d.i.p. w celu uzyskania danych, informacji, czy dokumentów, co do których zastosowanie znajdują odmienne reguły ich udostępniania, wyłączające możliwość stosowania zasad i trybu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z zapadłych w tej materii orzeczeń sądów administracyjnych dowiadujemy się m.in., iż jeśli, złożony przez gminę, „wniosek o zasiedzenie stał się częścią akt sądowych postępowania cywilnego w indywidualnej sprawie, to dostęp do takiego dokumentu odbywa się w trybie przepisów regulujących dostęp do akt sądowych, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”[6].

Trafnie zagadnienie to ujął sąd administracyjny w jednym z orzeczeń wskazując m.in., że przepisy szczególne „mogą wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady bądź co do sposobu udzielenia informacji publicznej. /…/ Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań; w tym nie są środkiem pozwalającym na gromadzenie dowodów w sprawach przed organami państw”[7]. Jeśli na to nakłada się zauważalna intencja wnioskodawcy w uzyskaniu informacji, ocenia się takie działanie także w kategoriach nadużycia prawa do informacji.

Również na gruncie przepisów k.p.k. dominują stanowiska, w świetle których to art. 156 § 5 k.p.k. określa zasady, tryb i formę udostępniania informacji stronom z akt toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. W ocenie sądu administracyjnego, „Kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego”[8].

Złożony w oparciu o u.d.i.p. wniosek o informację publiczną, której udostępnienie następuje w trybie regulacji szczególnych, nie stwarza jeszcze podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dla załatwienia wniosku na gruncie tej ustawy, wystarczające jest bowiem wystosowanie do wnioskodawcy informacji, że u.d.i.p. nie znajduje w danym przypadku zastosowania, a uzyskanie informacji następuje w innym, szczególnym trybie.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie – reżim szczególny

Dostęp do informacji o funkcjonowaniu organów państwa ma walor wartości konstytucyjnej, gdyż został zagwarantowany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP[9]. Zgodnie z tym przepisem, „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, w świetle którego „każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska”.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”. Z kolei art. 8 ust. 1 u.u.i.ś.j.o. stanowi, że: „władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej”.

Na gruncie powyższych regulacji w doktrynie wskazuje się m.in., iż w odniesieniu do informacji o środowisku, która ma jednocześnie charakter informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy u.u.i.ś.j.o., co równocześnie, w kwestiach tą ustawą nieregulowanych, umożliwia stosowanie odpowiednich przepisów u.d.i.p.[10].

Naruszenie przebiegu postępowania podstawą odmowy dostępu do informacji o środowisku

Przez wzgląd na powyższe warto mieć na uwadze art. 16 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś.j.o., który konstytuuje przesłankę aktualizującą możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, m. in. w sytuacji, w której pozytywne rozpatrzenie wniosku o taką informację mogłoby prowadzić do naruszenia przebiegu toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego.

Na gruncie tej regulacji prezentowane są stanowiska, w świetle których przepis ten zawiera obligatoryjne podstawy odmowy udostępniania wnioskowanych informacji. Przesłanki w nim zawarte nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco, co oznacza, że organ rozpatrujący wniosek o informację o środowisku, zwłaszcza znajdującą się w aktach konkretnego postępowania, powinien każdorazowo zbadać ich spełnienie w okolicznościach danej sprawy, a tym samym jego decyzja będzie miała charakter uznaniowy[11]. W każdym przypadku odmowy udostępnienia informacji organ jest zobowiązany do wykazania, że w konkretnej sprawie jego decyzja znajduje uzasadnienie w jednej z przesłanek przewidzianych art. 16 u.u.i.ś.jo.[12]. Winien on przy tym skonfrontować interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji i zasadność oraz ewentualne konsekwencje udostępnienia danej informacji przez wzgląd np. na możliwość naruszenia przebiegu danego postępowania[13].

Na gruncie wspomnianej regulacji art. 16 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś.j.o., przesłanka naruszenia przebiegu toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego charakteryzuje się dużym stopniem ogólności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskami wypracowanymi przez przedstawicieli doktryny, w zakres „postępowania sądowego” wchodzą zarówno sprawy zawisłe przed sądami powszechnymi, jak też sprawy szczególne[14]. W ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przez „postępowania sądowe” rozumieć należy „postępowania o charakterze sądowym lub quasi-sądowym lub przynajmniej postępowania, które w sposób nieunikniony prowadzą do nałożenia kary, jeżeli przestępstwo (administracyjne lub karne) zostanie udowodnione” [15].

W konsekwencji należałoby przyjąć, że art. 16 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś.j.o. odnosić się będzie m.in. do: wszelkich postępowań zawisłych przed organami sądowymi – zarówno powszechnymi, administracyjnymi czy Sądem Najwyższym; postępowań przygotowawczych prowadzonych przez organy prokuratury; wszelkich postępowań dyscyplinarnych; a także postępowań toczących się np. przed Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi, czy postępowań przed organami mediacyjnymi czy arbitrażowymi.

W treści art. 16 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś.j.o. ustawodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób rozumieć należy pojęcie „toku postępowania”. Zgodnie z zapatrywaniami doktryny, moment wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie powinien być obiektywnie uchwytny. W zależności od rodzaju postępowania przyjmuje się, iż jest ono prowadzone od chwili wydania postanowienia wszczynającego postępowanie, bądź też momentem takim jest wniesienie pisma procesowego inicjującego postępowanie. Przy czym nie jest przesłanką dla uznania, że postępowanie jest w toku, sam fakt podejmowania przez organ prowadzący czynności w danej sprawie [16].

Elementem decydującym o istnieniu podstaw dla zastosowania art. 16 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś.j.o. i wydania decyzji odmownej, jest potencjalne naruszenie przebiegu danego postępowania wskutek udostępnienia danej informacji o środowisku. Wobec milczenia ustawodawcy, zasadnym wydaje się przyjęcie, że chodzi w tym przypadku m.in. o sytuację, w której udostępnienie informacji mogłoby w sposób niepożądany zakłócić tok postępowania, wpłynąć na sposób działania organu prowadzącego postępowanie, czy też na interesy stron takiego postępowania. Przykładem może być żądanie udostępnienia dokumentów (informacji) zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego, stanowiących materiał dowodowy w sprawie o ukaranie, które to postępowanie, ze swej natury ma charakter tajny, i w którym dostęp do informacji następuje w trybie szczególnym i tylko dla wybranych podmiotów.

W przypadku, gdy wniosek dotyczy dokumentów zawartych w aktach toczącego się postępowania np. przygotowawczego, będący adresatem wniosku o informację o środowisku organ będzie zobowiązany dokonać oceny, czy udostępnienie informacji o środowisku nie doprowadzi do naruszenia takiego postępowania, a jeśli tak, będzie miał podstawy do wydania stosownej decyzji odmownej. W myśl zasad wydawania decyzji administracyjnych wynikających z kpa, decyzja taka winna zawierać przekonujące uzasadnienie, z którego jasno wynikać będzie, że pozytywne rozpatrzenie wniosku mogłoby przynieść negatywne skutki dla toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego czy karnego.

[1] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).

[2] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247).

[3] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 534).

[4] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1575).

[5] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256).

[6] Wyrok NSA z dnia 3.03.2020 r., I OSK 3747/18.

[7] Wyrok NSA z dnia 18.05.2020 r., I OSK 2267/19.

[8]Wyrok NSA z dnia 20.11.2020 r., I OSK 298/20.

[9] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[10] M. Górski, komentarz do art. 74 Konstytucji RP [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, Nb. 50.

[11] K. Gruszecki, komentarz do art. 16 u.u.i.j.ś.o. [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, Gdańsk 2020, LEX/el., teza 1.

[12] M. Bar, J. Jendrośka, komentarz do art. 16 u.u.i.j.ś.o.  [w:] Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Gdańsk 2014, LEX/el., I. Uwagi ogólne.

[13] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do art. 16 u.u.i.j.ś.o. [w:] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz., Warszawa 2020, Nb. 2.

[14] K. Gruszecki, komentarz do art. 16 u.u.i.j.ś.o. [w:] Komentarz…, teza 3.

[15] Wyrok TS z 17.06.1998 r., C-321/96, WILHELM MECKLENBURG v. KREIS PINNEBERG - DER LANDRAT, ECR 1998, nr 7, poz. I-3809.

[16]   K. Gruszecki, komentarz do art. 16 u.u.i.j.ś.o. [w:] Komentarz…, teza 3.