Sądy administracyjne odmiennie interpretują pojęcie obszaru oddziaływania obiektu co przekłada się na zróżnicowane rozstrzygnięcia w sprawach o bliźniaczych stanach faktycznych. Wolą ustawodawcy jest sprawić, aby proces inwestycyjno-budowlany przebiegał sprawnie i był przewidywalny dla stron w nim uczestniczących, stąd projektowane w tym zakresie zmiany.

W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 roku (sygn. II OSK 1509/17) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do szerszej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. NSA oddalił w nim skargę kasacyjną wspólnoty mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 roku (sygn. II SA/Kr 1359/16).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym

Prezydent Miasta wydał decyzję, w której umorzył wznowione postępowanie zakończone decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ stwierdził, że inwestycja nie narusza interesu prawnego osób trzecich (w tym wnioskodawców jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej), a tym samym stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest wyłącznie inwestor.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli wnioskodawcy, a Wojewoda po jego rozpatrzeniu utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Uznawszy, że zamierzenie budowlane nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, Wojewoda przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania. Wskazał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, nie jest wystarczający do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku wskazał na kilka uchybień w działaniach organów.

W pierwszej kolejności stwierdził, że nieprawidłowe było wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie. Podstawą wniosku o wznowienie postępowania był bowiem przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego[1]. Stosownie do jego treści wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.  W przypadku gdy organ stwierdził, że powyższa przesłanka nie została spełniona powinien był zastosować przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa i w konsekwencji wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzyć postępowanie.

W kwestii posiadania przez wnioskodawców statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę WSA wskazał, że nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość, lecz samo ustalenie możliwości oddziaływania. W ocenie Sądu, organy ograniczyły ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie do przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić nie tylko przepisy Kodeksu cywilnego, ale również „wszelkie możliwe ograniczenia, zagrożenia i uciążliwości dla nieruchomości skarżących”. Konkludując WSA w Krakowie stwierdził, że „jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu”. W konsekwencji, Sąd I instancji uchylił decyzję organów obu instancji. Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wniosła wspólnota mieszkaniowa.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady zgodził się z argumentacją Sądu I instancji. Przede wszystkim uznał, że organy niedostatecznie wyjaśniły czy inwestycja wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wskazał, że dla wyznaczenia obszaru odziaływania, niezbędnego przy ustalaniu kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość, a jedynie ustalenie, że inwestycja może na nią oddziaływać. To prowadzi do wniosku, że już sama potencjalna możliwość oddziaływania na nieruchomość sąsiednią gwarantuje status strony postępowania właścicielom tych nieruchomości. Przy ocenie tych przesłanek należy brać pod uwagę nie tylko przepisy prawa budowlanego, ale także normy cywilnoprawne. Ponadto, konieczna jest nie tylko ocena potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu, ale także utrudnień w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości. Z wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zatem, że samo spełnienie wymagań techniczno-budowlanych nie powoduje, że inwestycja nie obejmuje swoim obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiednich. Aby dokonać takiej oceny, należy odwołać się także do przepisów prawa cywilnego oraz przyszłych zdarzeń, które mogą spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości.

Stanowisko NSA przedstawione w powyższym wyroku odbiega od woli ustawodawcy w zakresie ustalania obszaru oddziaływania. O planowanej nowelizacji Prawa budowlanego pisaliśmy już na łamach portalu w poniższym artykule:

https://prawodlasamorzadu.pl/2019-05-09-szykuja-sie-zmiany-w-prawie-budowlanym

Uproszczenie oraz przyspieszenie procesu inwestycyjnego jest nadrzędnym celem ustawodawcy w projektowaniu nowych przepisów regulujących działalność inwestycyjno-budowlaną. Niejasności w rozumieniu pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wpływają na szybkość prowadzonych postępowań i przewidywalność podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Wykładnia rozszerzająca pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powoduje trudności w określeniu co tak naprawdę należy brać pod uwagę przy jego ustalaniu. Jak wskazuje ustawodawca „w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów”. Trudno wymagać od nich wiedzy sięgającej daleko w przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności. Dlatego też pojęcie to będzie odnosiło się wyłącznie do ograniczeń w zabudowie sąsiednich nieruchomości, które łatwo zweryfikować na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Z punktu widzenia sprawności procesu inwestycyjnego jest to zmiana in plus, a i kierując się zasadą, że przepisy powinny być sformułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, również należy ocenić ją pozytywnie.

 

---

[1] Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. [dalej jako: „kpa”]