Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

16.08.2016

Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 a system gospodarki odpadami komunalnymi - zagadnienia wybrane. Część I

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share
"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

W dniu 11 sierpnia 2016 roku w Monitorze Polskim opublikowano uchwałę nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 roku w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, która w istotny sposób może wpłynąć na działanie JST w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi.

Uwagi ogólne

W dniu 11 sierpnia 2016 roku w Monitorze Polskim pod pozycją 784 został opublikowany długo oczekiwany przez liczne środowiska (w tym środowiska samorządowe) Krajowy plan gospodarki odpadami 2022 [dalej: KPGO 2022], który stanowi kontynuację wcześniejszych planów gospodarki odpadami (w tym Krajowego planu gospodarki odpadami 2014 opublikowanego w Monitorze Polskim z 2010 roku pod pozycją 1183). Ten liczący 138 stron dokument o charakterze strategicznym wyznaczać ma kierunki działań w zakresie gospodarki odpadami na najbliższe lata (cele i kierunki działań na lata 2016-2022 oraz perspektywicznie do 2030 roku) . Znaczna jego część poświęcona jest gospodarce odpadami komunalnymi, która bezpośrednio dotyczy działalności jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego. Celem niniejszego artykułu jest omówienie wybranych zagadnień z tym związanych – w części I: wybranych problemów związanych z gospodarką odpadami komunalnymi oraz tzw. „dzikimi wysypiskami”, w części II: przyszłości instalacji, celów i kierunków działania na przyszłość. Podkreślić przy tym należy, iż z uwagi na formę niniejszego artykułu, rozmiar analizowanego dokumentu oraz czas jaki upłynął od jego publikacji, przedstawione uwagi mają charakter wstępny i nie odnoszą się do całości zagadnień poświęconych gospodarce odpadami komunalnymi zawartych w KPGO 2022. Poza zakresem artykułu pozostaje także analiza innych obszarów tematycznych poruszanych w KPGO 2022, a które związane są z funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego (np. zużyte opony, zużyte baterie i akumulatory, odpady budowlane i remontowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, komunalne osady ściekowe itp.)

Wybrane problemy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi

W KPGO 2022 wskazano na dziewiętnaście zidentyfikowanych problemów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym odpadami żywności i innymi odpadami biodegradowalnymi. Podstawą do ich sformułowania była „analiza stanu, kontrole GIOŚ i konsultacje społeczne”. Uwagi w tym zakresie posłużyły w dalszej części KPGO do sformułowania planów konkretnych działań na przyszłość. Poniżej przedstawiono część ze zidentyfikowanych problemów, które w największym stopniu odnoszą się do jednostek samorządu terytorialnego.

Jako podstawowy problem wskazano „zbyt mały udział odpadów selektywnie zebranych u źródła, co przekłada się na zbyt mały postęp poddawania odpadów procesom recyklingu”. Trudno polemizować w tym zakresie z danymi liczbowymi prezentowanymi w KPGO 2022, aczkolwiek należy mieć przy tym na uwadze kilka okoliczności. Po pierwsze nowy system gospodarki odpadami komunalnymi mający m.in. przyczynić się do zmian we wskazanym zakresie funkcjonuje dopiero od trzech lat. Zmiany systemowe jakie zostały wprowadzone w tym zakresie pod wieloma względami miały charakter „rewolucyjny” i na ich efekty trzeba poczekać. Zmian, zwłaszcza w mentalności i przyzwyczajeniach społeczeństwa, w wielu przypadkach nie da je się dokonać w krótkim czasie. Po drugie należy zwrócić uwagę, iż na chwilę obecną w większości przypadków udało się osiągnąć zakładane dotychczas poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Oczywiście są ona znacząco niższe od poziomów, które już wkrótce musimy osiągnąć, jednakże wskazują na pewne korzystne tendencje w tym zakresie.

Drugim ze wskazanych problemów jest „niewłaściwa jakość zbieranych odpadów spowodowana brakiem jednolitych w kraju standardów w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych”. O ile można się zgodzić z niezadawalającą jakością selektywnie zbieranych odpadów, o tyle wątpliwości budzi wskazana przyczyna takiego stanu rzeczy. Ministerstwo Środowiska przygotowujące projekt KPGO 2022 jako „cudowne antidotum” na problemy odpadowe wskazuje standaryzację selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Teza ta wydaje się jednakże wysoce dyskusja. Świadczą o tym chociażby liczne kontrowersje związane z procedowanym obecnie rozporządzeniem w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (szerzej: M. Kiełbus, Standaryzacja selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – pierwsze komentarze do projektu rozporządzenia Ministerstwa Środowiska). Ministerstwo pomija przy tym fakt, iż głównym problemem w tym zakresie jest brak narzędzi umożliwiających rzeczywistą kontrolę realizacji zadeklarowanego obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W konsekwencji ujednolicenie zasad zbierania odpadów komunalnych nie wpłynie w oczekiwany sposób na zachowania osób, które już teraz deklarując selektywną zbiórkę – celem osiągnięcia korzyści ekonomicznych (dostrzegalnych zwłaszcza w zabudowie wielorodzinnej) – prowadzą ją niezgodnie z ustalonymi zasadami.

Jako trzeci problem wskazano „możliwość ryczałtowego rozliczania firmy odbierającej odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych”. Kontrola wynikająca z postanowień zawartej przez gminy umowy nie zastąpi kontroli sprawowanej przez wyspecjalizowane instytucje państwowe, z WIOŚ na czele. W przypadku małych i średnich gmin, których w Polsce jest najwięcej, niezwykle trudnym jest prowadzenie efektywnej i skutecznej kontroli o charakterze faktycznym nad przedsiębiorcami zajmującymi się gospodarką odpadami komunalnymi. Kontrola w tym zakresie ma głównie charakter formalny i sprowadza się do weryfikacji przedkładanych dokumentów. Pracownicy tego typu gmin, zajmujący się oprócz gospodarki odpadami szeregiem innych zagadnień, mają stosunkowo niewielkie możliwości faktycznej weryfikacji prawidłowości działania przedsiębiorcy, który z reguły prowadzi swoją aktywność na terenie wykraczającym poza obszar jednej gminy.

Zbliżony charakter ma kolejny zidentyfikowany problem, którym jest „ograniczony nadzór gmin nad właściwym postępowaniem z odpadami komunalnymi spowodowany wyborem łącznego przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów”. Rozwiązanie takie jest stosowane w szczególności przez gminy, które nie posiadają własnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Należy jednakże podkreślić, iż obligatoryjne rozdzielenie przetargów – zapowiadane w dalszej części KPGO 2022 – może w praktyce stać się źródłem kolejnych problemów i trudności. Obowiązek odrębnego zorganizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów komunalnych dotyczyć bowiem będzie wszystkich frakcji odpadów komunalnych powstających na terenie gminy, a nie tylko frakcji mających trafiać do RIPOK. Pojawia się w związku z tym uzasadnione pytanie czy gmina winna traktować w tym zakresie każdą z frakcji oddzielnie czy też organizować łączny przetarg na zagospodarowanie wszystkich frakcji. Drugie z proponowanych rozwiązań może z kolei budzić wątpliwości w kontekście zasad konkurencji, bowiem uprzywilejowuje RIPOKi względem innych instalacji, które mogąc zagospodarować wybrane frakcje odpadów zebranych w sposób selektywny nie mogą przyjmować odpadów zmieszanych czy odpadów zielonych. Co więcej podkreślić należy, iż rozdzielenie przetargów na odbiór i zagospodarowanie skutkować będzie musiało koniecznością ich pełnej synchronizacji – gmina najpierw będzie musiała zagwarantować miejsca zagospodarowania odpadów, aby następnie wskazać je w przetargu na odbiór.

Kolejnym problemem jest „zbyt duży udział zmieszanych odpadów komunalnych w strumieniu odbieranych odpadów komunalnych, co w konsekwencji prowadzi do zbyt dużej masy pozostałości po mechaniczno- -biologicznym przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych kierowanej do składowania”. Problem ten może wynikać z kilku przesłanek. Po pierwsze selektywna zbiórka odpadów komunalnych ma charakter fakultatywny – deklaruje ją każdy z właścicieli nieruchomości (przy czym w zabudowie wielorodzinnej decyzję w rym zakresie podejmuje podmiot będący właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – por. art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Jego decyzja w tym zakresie może być warunkowana względami ekonomicznymi (możliwością płacenia niższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych), aczkolwiek skala korzyści w tym zakresie z reguły jest niewielka. Gminy bowiem co do zasady nieznacznie różnicują stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi selektywnie i nieselektywnie. Kolejną przesłanką może być obowiązek traktowania przez przedsiębiorcę odbierającego odpady odpadów zebranych niezgodnie z lokalnymi zasadami jako odpadów zmieszanych. Czwartą przesłanką mogą być wreszcie czynniki edukacyjno-informacyjne oraz stosunkowo krótki czas jaki upłynął od wdrożenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W zakresie najważniejsza winna być konsekwencja w podejmowaniu działań informacyjnych i edukacyjnych, oraz podejmowanie ich na różnych płaszczyznach (w tym z udziałem Ministerstwa Edukacji Narodowej).

Jako kolejny problem wskazano „niewystarczającą liczbę stacjonarnych PSZOK”. Tezę tę uznać należy za stosunkowo dyskusyjną. Rozwiązania dotyczące wszystkich frakcji odpadów komunalnych muszą być dostosowane do specyfiki poszczególnych gmin. Nie należy w tym zakresie przeceniać roli stacjonarnych PSZOKów, które co do zasady są wyłącznie uzupełnieniem innych elementów systemu. W szczególności w przypadku gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, o dużej powierzchni i małej gęstości zaludnienia rozwiązaniem skuteczniejszym może okazać się regularna zbiórka odpadów problemowych. Właściciele nieruchomości na tego typu obszarach mają bowiem w wielu przypadkach możliwość samodzielnego magazynowania tego typu odpadów do czasu wyznaczonej zbiórki. Jednocześnie dostarczenie ich do „mobilnego PSZOKu” może być dla nich znacznie łatwiejsze niż transportowanie do „PSZOKów stacjonarnych” zlokalizowanych kilka, czy niekiedy kilkadziesiąt, kilometrów od nich. Nie można przy tym oczekiwać, aby gminy tworzyły większą sieć stacjonarnych PSZOKów. Tego typu infrastruktura wiąże się bowiem z określonymi kosztami (nie tylko inwestycyjnymi) i w sposób bezpośredni może przyczynić się do wzrostu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanymi przez właścicieli nieruchomości.

Kolejnymi zidentyfikowanymi problemami są „niewystarczająca edukacja w zakresie gospodarki odpadami spowodowana zbyt małym zaangażowaniem gmin w szeroko pojęte działania edukacyjno-informacyjne skierowane do różnych grup docelowych” oraz wynikająca z tego „zbyt mała świadomość i wiedza większości społeczeństwa na temat należytego gospodarowania odpadami komunalnymi, między innymi dążenie do ograniczania powstawania odpadów u źródła, selektywne zbieranie odpadów”. Niestety w KPGO 2022 nie przedstawiono danych stanowiących podstawę twierdzeń na temat działalności edukacyjnej gmin. Stanowią one jednak dość znaczne uogólnienie i pomijają niezwykły wysiłek szeregu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków w propagowanie wiedzy na temat prawidłowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi. W całej Polsce dostrzegalne są liczne akcje edukacyjne adresowane przede wszystkim do dzieci i młodzieży. Być może Ministerstwo Środowiska powinno rozważyć szerokie propagowanie dobrych praktyk w tym zakresie i „punkowe” wspomaganie gmin, które radzą sobie słabiej z tym zadaniem. Działania w tym zakresie nie mogą być jednak w całości przerzucone na barki samorządu. W tym kontekście cieszyć mogą zapowiadane w KPGO 2022 działania podejmowane wspólnie z Ministerstwem Edukacji Narodowej, które od samego początku „rewolucji śmieciowej” powinno być zaangażowane w edukację ekologiczną.

Jako ostatni ze zidentyfikowanych problemów wskazano „zbyt niskie rynkowe ceny niektórych surowców wtórnych, w związku z czym pozyskane środki nie pozwalają na obniżenie stawki opłaty”. Problem ten ma charakter niezwykle złożony. Ceny surowców wtórnych uzależnione są od szeregu czynników, w tym od globalnej koniunktury gospodarczej. Na czynniki te w znaczącej mierze organy administracji publicznej nie mają wpływu. Jednocześnie ceny surowców wtórnych pozyskiwanych na terenie poszczególnych gmin mogą bezpośrednio lub pośrednio wpływać na bilansowanie się gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi, a przez to przekładać się na wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez poszczególnych właścicieli nieruchomości. Należy mieć także na uwadze fakt, iż rozwój systemów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych może także w przyszłości wpływać na ceny rynkowe poprzez wzrost podaży tego typu surowców.

Miejsca nielegalnego składowania odpadów komunalnych

W KPGO 2022 osobny fragment poświęcono analizom dotyczącym miejsc nielegalnego składowania odpadów komunalnych. Autorzy, powołując się na dane GUS Infrastruktura komunalna 2014, wskazali, iż na koniec 2014 roku w Polsce istniało 2371 nielegalnych miejsc porzucania odpadów, to jest o 15% mniej niż w roku poprzednim. W tym samym roku zlikwidowano 12707 nielegalnych miejsc porzucania odpadów zbierając ok. 46,6 tys. ton odpadów komunalnych.

Jako czynniki mogące mieć wpływ na powstawanie tego typu miejsc wskazano po pierwsze „stosowanie nielegalnych praktyk przez wyłonionych w przetargu wykonawców w szczególności prowadzących działalność łącznie w zakresie usług odbioru i zagospodarowania odpadów”. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż prowadzi Autorów dokumentu do rekomendowania zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (o czym szerzej w dalszej części dokumentu). Należy jednakże już w tym miejscu postawić pytanie czy zmiany prawne w tym zakresie – bez wzmocnienia instytucjonalnego i prawnego – inspekcji ochrony środowiska przyniesie zamierzony efekt.

Jako dugi czynnik wskazano „obniżanie kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy przez ustanowienie zbyt rzadkiej częstotliwości odbierania odpadów komunalnych lub zbyt niskiego limitu ilościowego odbieranych odpadów w ramach opłaty w stosunku do faktycznych potrzeb mieszkańców”. Niestety z uwagi na brak danych co do morfologii odpadów zbieranych na tzw. „dzikich wysypiskach” niezwykle trudno odnieść się do tego argumentu. W szczególności nie sposób określić czy zebrane w tych miejscach odpady pochodziły z gospodarstw domowych czy też z działalności gospodarczej. Nie sposób także wskazać czy były to „podstawowe” frakcje odpadów zbierane przez gminy „u źródła” czy też były to odpady „problemowe” (np. odpady budowlane, odpady wielkogabarytowe itp.), których zbiórka oparta jest na systemie stacjonarnych i mobilnych PSZOK. Brak jest także nowszych danych, które pozwoliłyby na zweryfikowanie czy zmiana przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie określenia minimalnej częstotliwości odbioru wybranych frakcji odpadów komunalnych przyniosła jakiekolwiek zmiany w tym zakresie.

Trzecim czynnikiem wskazanym w KPGO 2022 jest „zbyt mała liczba lub brak prowadzenia kontroli w zakresie wywiązywania się przedsiębiorców z umownych obowiązków dotyczących prawidłowego zagospodarowania odebranych odpadów z terenu gmin”. W tym zakresie raz jeszcze podkreślić należy, iż kwestia kontroli przedsiębiorców odbierających odpady komunalne nie może ograniczać się pod względem podmiotowym do gmin, które nie mają w szeregu przypadków nie mają wystarczających możliwości w tym zakresie.

Jako czwarty czynnik wskazano „zbyt małą liczbę stacjonarnych PSZOK, zapewniających przyjmowanie określonych odpadów komunalnych”. Raz jeszcze powtórzyć należy, iż stacjonarne PSZOKi stanowić winny uzupełnienie innych elementów systemu, nie mają one bowiem znaczenia kluczowego. Zarówno w miastach, jak i na wsi, funkcjonować mogą skuteczniejsze rozwiązania, jak chociażby mobilna zbiórka odpadów problemowych.

Piątym czynnikiem są „problemy gmin ze zorganizowaniem nowego systemu spowodowane opóźnieniami w podejmowaniu uchwał i rozstrzyganiu przetargów”. W tym zakresie – biorąc pod uwagę okres z którego analizowano dane – należy uznać, iż czynnik ten mógł wpłynąć na powstawanie tzw. „dzikich wysypisk”. Dane z kolejnych lat pozwolą na weryfikację jak wielkie było jego znaczenie dla powstawania tego typu miejsc.

Ostatnim z wymienionych czynników jest „brak ustawowego zobowiązania gmin do objęcia systemem również nieruchomości niezamieszkanych przy jednoczesnym braku kontroli ze strony gmin sposobu zagospodarowania odpadów powstających na tych nieruchomościach.”. Jest to niezwykle interesujący wątek, który niestety nie został rozwinięty w dalszej części KPGO 2022. Należy przypomnieć, iż główną przesłanką oddzielnego uregulowania trybu odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych była próba poszukiwania „kompromisu” w zakresie tzw. „zamówień in-house”. Być może w kontekście wprowadzonych już rozwiązań prawnych w tym zakresie oraz deklarowanej w KPGO 2022 przychylności dla tego typu rozwiązań, czas podjąć dyskusję na temat zasadności utrzymywania tego typu podziału. Niestety w KPGO 2022, pomimo zapowiedzi nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, brak jest jakichkolwiek wzmianek w tym zakresie.

W II części artykułu omówione zostaną cele oraz kierunki działań zapowiedziane w KPGO 2022, w tym w odniesieniu do instalacji zagospodarowania odpadów.

"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Przepisów §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń
"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi