Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Od 1 stycznia 2016 r. zakładanie i funkcjonowanie związków samorządowych ma być łatwiejsze, za sprawą procedury przedwstępnej kontroli projektu statutu przez wojewodę oraz przeniesieniu kompetencji do zmiany statutu z rad gmin (powiatów) na zgromadzenie związku.

Wejście w życie rządowej nowelizacji przepisów ustaw samorządowych, po przyjęciu poprawek senackich przez Sejm w dniu 25 czerwca br., uzależnione jest już tylko od podpisu Prezydenta RP. Można zatem prognozować, że zgodnie z zapowiedziami rządu, ustawa zacznie obowiązywać od 1 stycznia przyszłego roku.

O regulacjach zawartych w ww. ustawie pisaliśmy już kilkakrotnie na łamach portalu PrawoDlaSamorządu.pl (zob. np. Nowelizacja prawa samorządowego coraz bliżej, Łączenie gmin i powiatów według nowych zasad, Projekt MAiC uchwalony - pierwszy krok w stronę reformy samorządowej wykonany?).

W dzisiejszym artykule zaprezentujemy nowe regulacje prawne wprowadzane ustawą rządową, które dotyczą organizacji i funkcjonowania związków samorządowych. Z uwagi na liczne podobieństwa pomiędzy przepisami dotyczącymi związków międzygminnych i związków  powiatów, jak również z uwagi na podobieństwo zmian ustawowych dotyczących obu form współpracy, analiza zawarta w niniejszym artykule dotyczyć będzie przede wszystkim związków międzygminnych.

Procedura przedwstępnej kontroli projektu statutu lub projektu zmian statutu

Nowelizacja wprowadza do ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] swoistego rodzaju procedurę przedwstępnej kontroli przepisów projektowanego statutu tworzonego związku oraz projektu zmian statutu istniejącego związku z wojewodą. Oznacza to, że projekt przed skierowaniem go na właściwą drogę uchwałodawczą będzie musiał zostać zaakceptowany przez wojewodę.

Nowy mechanizm prawny ma zminimalizować ryzyko zakwestionowania przepisów statutu lub jego zmian w trakcie właściwego postępowania nadzorczego przed wojewodą. Przyjęte rozwiązanie ma tym samym zapobiec sytuacji, w których wysiłek służący wypracowaniu, zazwyczaj w drodze trudnych i długotrwałych negocjacji, konsensusu, co do postanowień statutu, zostałby zmarnowany z uwagi na uznanie przez wojewodę, że naruszają one przepisy prawa. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy tworzeniu nowych związków, kiedy przyjęcie statutu wymaga podjęcia jednobrzmiących uchwał przez każdą z rad gmin przystępujących do związku z osobna, co wiąże się z koniecznością zdobycia w każdej jednostce z osobna poparcia politycznego dla postanowień statutowych. Zakwestionowanie istotnych postanowień statutu w takiej sytuacji wymaga zazwyczaj ponownego przeprowadzenia całej procedury przyjęcia statutu związku w każdej z gmin, co wydłuża perspektywę utworzenia związku o kolejne kilka tygodni.

Ustawa rządowa dodaje do u.s.g. art. 67a stanowiący, iż projekt statutu związku i projekty uchwał w sprawie jego zmiany podlegać będą obligatoryjnie uzgodnieniu z wojewodą (ust. 1). Zgodnie z ustawą zajęcie stanowiska przez wojewodę następować będzie w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu. Do zajęcia stanowiska przez wojewodę odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 89 ust. 2 i art. 98 u.s.g. (ust. 2). W postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu związku i projektów uchwał w sprawie jego zmiany, gminy zamierzające utworzyć związek reprezentować będzie wójt gminy upoważniony przez wójtów gmin zamierzających utworzyć związek (ust. 3).

Nowe przepisy pozwolą niewątpliwie na usprawnienie procedury tworzenia związków i dokonywania zmian jego statutu. Już obecnie w sposób nieformalny przed przyjęciem statutu związku lub dokonania jego zmiany, zainteresowane samorządy konsultują treść projektowanych przepisów przed ich skierowaniem na procedurę uchwałodawczą. Wprowadzenie ustawowej procedury uzyskiwania stanowiska wojewody, co do projektowanych postanowień statutu, zwiększy poczucie pewności prawnej zainteresowanych samorządów. Wątpliwości może rodzić jedynie podjęta przez ustawodawcę decyzja, aby stanowisko wojewody wyrażane było w formie uzgodnienia. Wydaje się, iż ze względu na gwarancje samodzielności statutowej samorządów oraz zasadę szybkości postępowania bardziej adekwatną formą byłaby jednak opinia wojewody.

Z procedurą wstępnej kontroli statutu tworzonego związku (zmian statutu związku) skorelowane zostały zmiany w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej w toku procedury tworzenia związku lub zmiany jego statutu. Organ ten nadal prowadzić będzie rejestr związków międzygminnych. Jego kompetencje zostaną jednak ograniczone wyłącznie do czynności materialno-technicznych polegających na wpisie związku do rejestru na podstawie zgłoszenia wojewody, zawierającego oświadczenie o zgodności z prawem uchwał stanowiących podstawę do dokonania zgłoszenia. Minister utraci zatem kompetencję do odmowy dokonania wpisu związku w rejestrze (lub zmian w zakresie ujawnionych w rejestrze danych dotyczących związku).

Nowa procedura zmiany statutu związku

Jedną z najbardziej oczekiwanych przez środowiska samorządowe zmianą wprowadzaną ustawą rządową jest nowa procedura nowelizacji statutu istniejącego związku. Dotychczas każda, nawet kosmetyczna, zmiana statutu związku wymagała przeprowadzenia procedury na tożsamych zasadach i w tym samym trybie, co utworzenie związku od podstaw. Oznacza to, że obecnie przeprowadzenie zmian statutu wymaga ich przyjęcia przez każdą radę gminy uczestniczącej w związku z osobna.

Ustawa rządowa wprowadza do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 67b u.s.g. Przepis ten stanowi, iż zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały (ust. 1). Uchwałę zmieniającą statut związku przewodniczący zgromadzenia związku przekazuje w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia radom gmin uczestniczących w związku, a w przypadku przystępowania gminy do związku również radzie zainteresowanej gminy (ust. 2). Rada gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały zgromadzenia związku będzie mogła wnieść od niej sprzeciw w formie uchwały. Wniesienie sprzeciwu wstrzyma wykonanie uchwały zgromadzenia (ust. 3).

Powyższe rozwiązanie należy ocenić pozytywnie. Powinno ono znacząco przyspieszyć procedurę zmiany statutu związku, dyscyplinując organy gmin członkowskich do terminowego ustosunkowania się do proponowanych zmian. Jednocześnie rozwiązanie to nie wpływa na sytuację gmin członkowskich, które nadal będą mogły zablokować niekorzystne dla nich zmiany statutu za pośrednictwem sprzeciwu. W konsekwencji nie ulegnie zmianie zasada konsensualności i dobrowolności funkcjonowania związków międzygminnych.

Związki powiatowo-gminne

Ustawa wprowadza także do ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym możliwość tworzenia związków powiatowo-gminnych i przekształcania istniejących związków międzygminnych w związki powiatowo-gminne.

W świetle uchwalonej ustawy, związek powiatowo-gminny może być powoływany w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Współpraca powiatów i gmin w ramach związków powiatowo-gminnych może okazać się dobrym rozwiązaniem, w szczególności w sferach zarządzania i administracji świadczącej, np. zarządzania drogami, organizacji publicznego transportu zbiorowego, organizacji oświaty, czy opieki zdrowotnej. Wątpliwości może jednakże rodzić próba wykorzystania tej formy współpracy dla realizacji kompetencji władczych gmin i powiatów ze względu na to, iż warunkiem utworzenia związku powiatowo-gminnego nie jest to, by tworzące go jednostki tworzyły spójny ciąg terytorialny, co rodzi ryzyko niezgodności właściwości terytorialnej związku z właściwością terytorialną jego uczestników z poszczególnych szczebli struktury samorządowej.

Warto odnotować, że związek powiatowo-gminny będzie mógł być tworzony również w celu wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej zrzeszonych jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych (nowej instytucji prawnej przewidzianej ustawą), co może przynieść dodatkowe oszczędności w sferze zarządzania świadczeniem usług publicznych przez jednostki organizacyjne uczestników takiego związku.

Do związku powiatowo-gminnego zastosowanie znajdować będą odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że w postępowaniu w sprawie uzgodnienia statutu powiaty i gminy zamierzające utworzyć związek reprezentować będzie starosta powiatu albo wójt gminy upoważniony przez starostów powiatów i wójtów gmin zamierzających utworzyć związek. Statut takiego związku określać winien zasady reprezentacji jednostek w związku.

Zgodnie z nowymi przepisami możliwe będzie także przekształcenie istniejącego związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny. Nowe przepisy stanowią, że w przypadku, gdy do związku międzygminnego przystąpi powiat, związek taki z mocy prawa przekształcałby się w związek powiatowo-gminny. Przekształcenie wymagać będzie zmiany statutu związku w trybie i na zasadach dotyczących odpowiednio związku powiatów albo związku międzygminnego. Związek powiatowo-gminny z dniem ogłoszenia statutu wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego związku. Organy związku powiatowo-gminnego stawałyby się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Jednocześnie na wniosek związku następować będzie ujawnienie w księgach wieczystych lub w rejestrach przejścia na związek powiatowo-gminny praw ujawnionych w tych księgach lub w rejestrach.

Podsumowanie

Wprowadzane ustawą rządową rozwiązania prawne dotyczące funkcjonowania i organizacji związków samorządowych niewątpliwie mogą przyczynić się do zlikwidowania wielu barier publicznoprawnych związanych z tworzeniem i bieżącym funkcjonowaniem związków samorządowych, a także, w związku z wprowadzaną ustawą instytucją związków powiatowo-gminnych, stanowią podstawę dla rozwoju idei multi-level governance w realizacji zadań publicznych. W przyjętej ustawie brakuje jednak nadal wielu istotnych i potrzebnych rozwiązań prawnych, które mogłyby przysłużyć się uelastycznieniu współpracy w ramach związków samorządowych oraz zwiększeniu ich stabilności i trwałości. Przykładowo, w dalszym ciągu brak jest propozycji precyzyjnych przepisów umożliwiających wyznaczenie terminu przejęcia przez związek albo przez gminę realizacji określonych zadań publicznych na skutek przystąpienia albo wystąpienia ze związku. Należy w konsekwencji pokładać nadzieję, że wprowadzane obecnie regulacje nie zakończą debaty nad potrzebą zmian uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej, lecz staną się przyczynkiem do dyskusji o potrzebie wprowadzenia dalszych zmian.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj