Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Rada Gminy ma obowiązek nie tylko zbadać merytorycznie wskazane we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym motywy pracodawcy, ale i odpowiednio się do nich ustosunkować w uzasadnieniu uchwały.

Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musi być poprzedzone wnikliwą analizą przesłanek, jakimi kierował się pracodawca wnioskujący o zerwanie stosunku pracy z radnym, co powinno znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu, w uchwale.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. (sygn. II SA/Bk 1250/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną oraz orzekł o wstrzymaniu wykonania uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł na kanwie następującego stanu faktycznego:

Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej zwrócił się do przewodniczącego rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radą, zatrudnioną na stanowisku młodszego bibliotekarza. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor podkreślił, że radna od czterech lat wykorzystywała swoje stanowisko w radzie i działa na szkodę swego zakładu pracy. Zdaniem Dyrektora wpływało to na efektywność pracy biblioteki i psuło opinię w środowisku lokalnym. Ponadto Dyrektor podniosł, że komunikacja z radną ograniczała się tylko do korespondencji e-mailowej, w której radna najczęściej wysuwała bezpodstawne oskarżenia i nieuzadnione pretensje. Na liście zarzutów znalazły się ponadto podpisanie się przez radną pod wnioskiem o połączenie samorządowych instytucji kultury oraz krytyczne nastawienie wobec projektów inwestycyjnych realizowanych przez bibliotekę. We wniosku zarzucono także radnej nielegalne nagrywanie dyrektora i pracowników na zebraniach, zastraszanie publikacjami w mediach, przejawianie wrogich i nieetycznych zachowań, złożenie skargi na Dyrektora do Rady Gminy, nękanie e-mailami, przedstawiania Dyrektora w złym świetle, poniżanie w obecności czytelników i osób postronnych, brak współpracy, obniżanie przez swoje zachowanie autorytetu i prestiżu biblioteki. Konkludując, Dyrektor stwierdziła, że straciła całkowicie zaufanie do radnej jako pracownika, stąd też za uzasadnione uznała rozwiązanie z nią stosunku pracy.

Na podstawie powyższego wniosku rada gminy, po odebraniu ustnych wyjaśnień przez radną oraz Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej, wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zgodnie z uzasadnieniem. W lakonicznym uzasadnieniu przytoczono w nim treść art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz wskazano, że została ona podjęta na skutek wniosku Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej. W podsumowaniu uzasadnienia rada stwierdziła, iż mając na uwadze powód rozwiązania stosunku pracy z radną podany przez Dyrektora oraz fakt, iż pracodawca wykazał uchybienia ze strony radnej w wykonywaniu obowiązków pracowniczych, zasadne było wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Radna pismem z dnia […] wezwała radę do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu w/w uchwały. W jej ocenie przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25 u.s.g. oraz nie została należycie uzasadniona. Wskazała, że podany przez Dyrektor powód rozwiązania stosunku pracy dotyczy działań jako radnej, co przeczy ochronie pracy radnego wyrażonej w art. 25 ust. 2 u.s.g.. Pozostałe zaś zarzuty dotyczące pracy skarżącej jako młodszego bibliotekarza zatrudnionego w Filii Bibliotecznej są, jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały „uchybieniami”, a nie naruszeniem obowiązków pracowniczych. Zdaniem radnej zatem, w związku z tym, że ich konsekwencją jest pozbawienie jej pracy i środków na utrzymanie, powinny być bardzo szczegółowo rozpatrzone i umotywowane przez radę gminy. W dalszej części radna podkreśliła, że zarzut złożenia przez nią skargi na dyrektora jest bezpodstawny, gdyż takie uprawnienie daje jej art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego w momencie naruszenia interesu prawnego. W jej ocenie w uzasadnieniu uchwały zabrakło też wyjaśnienia, czy to jej działania jako radnej powodowały utrudnienia pracy Dyrektora i prawidłowego funkcjonowania Biblioteki, czy powstawały one w wyniku złej pracy jako pracownika. W zakończeniu radna stwierdziła również, że zarzut nielegalnego nagrywania wypowiedzi i rozmów pracowników nie ma potwierdzenia, a co do nękania Dyrektora e-mailami podkreśliła, że obecnie jest to bezpłatny i normalny obieg informacji w zakładach pracy.

Rada gminy nie uwzględniła wniesionego wezwania.

W związku z powyższym radna złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej WSA], w której wniosła o uchylenie uchwały rady gminy, zarzucając jej naruszenie przede wszystkim art. 6, 7, 8, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego [dalej k.p.a.] w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 101 u.s.g. poprzez zatwierdzenie zaskarżonej uchwały przez radę w sposób niepogłębiający zaufania do obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżącej kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, a także poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością. Ponadto radna podniosła zarzut naruszenia m. in. art. 77, 80, 81 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także pominięcie zarzutów skarżącej odnośnie naruszeń dotyczących wyrażenia zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy, a przez to zatwierdzenie przez radę zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, w tym pracowniczego.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. (sygn. II SA/Bk 1250/14) WSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz uznał, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Na wstępie Sąd stwierdził, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., że regulacja ta uniemożliwia w okresie pełnienia funkcji radnego gminy rozwiązania stosunku pracy bądź wypowiedzenia, bez zgody właściwego organu. Jednocześnie analiza tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy. Jednak zdaniem Sądu, uznanie takie nie jest dowolne w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, albowiem wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione są uznaniu rady gminy.

Sąd zauważył wprost za orzecznictwem sądów administracyjnych, że z analizowanego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jednakże uchwała podjęta w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Podjęcie uchwały wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu, a obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu motywowanie uchwał rad jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Posiłkując się linią orzeczniczą, Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Stwierdził również, że najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, w którym w szczególności powinno znaleźć się wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody lub jego odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie podkreśla się również, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo zbadane, ponieważ od podjętych ustaleń zależy, czy rada gminy zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przed radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku, czemu Sąd w Białymstoku przyznaje rację. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, nie z protokołów posiedzenia rady, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak który można wyprowadzić z wykładni systemowej i celowościowej. W każdej z wyżej wymienionych sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko i wyłącznie z uzasadnienia uchwały. Skoro więc o motywach przyświecających przyjęciu uchwały można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały, to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować.

Sąd stwierdził, że poddana kontroli uchwała wymogów takich nie spełniła.

Argumentuje to tym, że rada w uzasadnieniu tejże uchwały ograniczyła się do podania, że dyrektor wystąpiła z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zacytowania przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g., dwóch orzeczeń najwyższego Sądu Administracyjnego oraz lakonicznego stwierdzenia, że podany przez Dyrektora powód rozwiązania stosunku pracy z radną uzasadnia wyrażenie zgody przez radę. W ocenie Sądu przedstawione przez Dyrektora przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie tylko nie zostały w wyczerpujący sposób ocenione przez radę, ale co istotne, nie zostały nawet w uzasadnieniu uchwały przytoczone. Rada nie odniosła się szczegółowo do motywów pracodawcy, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że wykazał on uchybienia ze strony radnej w wykonywaniu obowiązków pracowniczych. Zdaniem Sądu, uchybienia, które wskazał pracodawca we wniosku nie były tylko uchybieniami w obowiązkach pracowniczych, ale również były związane z wykonywaniem przez skarżącą stanowiska radnej. Rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na kluczowe pytanie w swoim uzasadnieniu, tj. czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związku z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnej?

Wyrok, który został wydany w tej sprawie zdaje się wpisywać w dotychczasową linię orzeczniczą oraz pozostaje w zgodzie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, albowiem dość powszechnie przyjmuje się, że podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zerwanie stosunku pracy z radnym, któremu przysługuje ochrona na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o zezwolenie na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody (por. wyr. WSA w Lublinie z 10 czerwca 2008 r., III SA./Lu 74/08; K. Jaroszyński, Komentarz do art. 25 SamGmU, [w:] red. R Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, 2011, LEGALIS). Ponadto, zdaniem P. Chmielnickiego, twierdzenie, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby niezgodne z zasadą praworządności (por. P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, s. 171). Można więc wnioskować, że zarówno wyrażenie zgody, jak i odmowa obligują radę do badania przesłanek wypowiedzenia stosunku pracy oraz szczegółowego odniesienia się do nich w uzasadnieniu uchwały. Podobne stanowisko zajął niedawno WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. o sygn. III SA/Gd 55/14 (wyrok prawomocny), co tylko może potwierdzić słuszność przyjętego stanowiska przez Sąd w tej sprawie.

Powyższy wyrok jest nieprawomocny.

Na ten temat pisaliśmy również w artykule z 13 lutego 2015 r. pt. „Odmowa zwolnienia radnego wymaga szczegółowego uzasadnienia”, w którym przedstawiliśmy prawomocny wyrok NSA z 25 listopada 2014 (sygn. II OSK 2807/14).

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj