W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie w sprawie wydawania identyfikatorów wjazdu na teren objęty zakazem ruchu jest aktem wykonawczym względem zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

Gminy ograniczają ruch samochodów

Wiele gmin, zwłaszcza miejskich, rozważa nowe podejście do organizacji ruchu drogowego. Jego elementem jest ograniczanie dostępności określonych obszarów dla samochodów, często z myślą bezpieczeństwie pieszych. Stanowi to jednak niewątpliwie istotną trudność dla osób zmotoryzowanych oraz wielu podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą.

Obowiązujące przepisy przewidują różne instrumenty prawne, które mogą być w tym celu zastosowane. Jednym z nich jest określenie stałej organizacji ruchu z wykorzystaniem odpowiednich znaków drogowych. W art. 10 ust. 3-7 Prawa o ruchu drogowym[1] określono, które organy lub podmioty zarządzają ruchem drogowym na poszczególnych rodzajach dróg. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 10b P.r.d. ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się m.in. zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Jednym ze znaków drogowych jest zaś znak B-1 („zakaz ruchu w obu kierunkach”), oznaczający zakaz ruchu na drodze pojazdów, kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy; znak może być ustawiony na jezdni. Przepisy umożliwiają umieszczenie pod nim tabliczki wskazującej, którego pojazdu nie dotyczy zakaz[2].

W jednym z miast, po zastosowaniu znaku B-1 z tabliczką, zdecydowano się wprowadzić, w drodze zarządzenia prezydenta, regulamin wydawania identyfikatorów umożliwiających wjazd na teren objęty zakazem ruchu. Jako jego podstawę wskazano art. 10 ust. 6 P.r.d. oraz ogólne przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Krąg podmiotów, które mogły uzyskać identyfikator, określono dość szeroko – dotyczyło to m.in. mieszkańców obszaru objętego strefą czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą, o ile obsługa nieruchomości była możliwa jedynie od strony strefy. Dodatkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, dopuszczono możliwość wydania identyfikatorów innym podmiotom.

Skarga na zarządzenie

Przedmiotowe zarządzenie zostało zaskarżone w części (dotyczącej jednej z działek) przez spółkę prowadzącą działalność gospodarczą na nieruchomości objętej strefą zakazu ruchu (m.in. w zakresie hotelu). Skarżąca wskazała, że przyjęta w zarządzeniu konstrukcja wydawania identyfikatorów uniemożliwia prowadzenie jej działalności na dotychczasowych zasadach, m.in. ze względu na brak praktycznej możliwości uzyskania identyfikatorów przez gości hotelowych, którzy chcieliby parkować w parkingu podziemnym.

W odpowiedzi na skargę prezydent miasta wskazał, że zarządzenie było aktem wtórnym względem zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Stwierdzenie nieważności zarządzenia nie zapewni możliwości nieograniczonego dojazdu do nieruchomości skarżącej, gdyż nadal będzie obowiązywał zakaz ruchu.

Wojewódzki sąd administracyjny odrzucił skargę, przychylając się do argumentacji prezydenta. Stwierdził, że naruszenie interesu prawnego skarżącej mogło wynikać z wprowadzenia nowej organizacji ruchu, natomiast samo zaskarżone zarządzenie nie ograniczyło prawa własności i praw pochodnych. Wskazał również, że do nieruchomości skarżącej istnieje inny dojazd, niż objęty zakazem ruchu.

Postanowienie zostało zaskarżone przez spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła wojewódzkiemu sądowi administracyjnego m.in. naruszenie prawa materialnego i argumentowała, że nawet utrudnienie wykonywania prawa własności stanowi ingerencję w to prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem oddalił skargę kasacyjną[3]. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przesłanką dopuszczalności skargi na zarządzenie organu gminy jest wykazanie interesu prawnego oraz jego naruszenia. W omawianej sprawie NSA stwierdził, że nie miało to miejsca – co prawda strona mogła wykazać interes prawny, ale nie został on naruszony przez zaskarżony akt.

Sąd podkreślił, że argumentacja skarżącej nie mogła być odniesiona do zarządzenia, bo jest ono wtórne względem wcześniejszej zmiany organizacji ruchu. Jego zdaniem nie można kwestionować zarządzenia bez wcześniejszego kwestionowania aktu zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

 Ponadto NSA stwierdził, że skoro nieruchomość skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi od innej strony niż strefa zakazu ruchu, to zarządzenie rozszerza, a nie ogranicza prawa skarżącej (z uwagi na przepis, w szczególnych przypadkach, wydać identyfikator również takim podmiotom jak skarżąca). Natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia doszłoby do pogorszenia sytuacji skarżącej, gdyż doszłoby do bezwzględnego zakazu ruchu i w ogóle nie mogłaby ona ubiegać się o identyfikator.

Podsumowanie

Omawiane orzeczenie jest warte odnotowania, bo porusza problem zarówno prawnych aspektów ograniczeń w ruchu pojazdów (bo tak można rozumieć zakaz ruchu z przewidzianymi, co najmniej potencjalnie, licznymi wyjątkami), jak i kwestię wydawania różnego rodzaju, niesprecyzowanych ustawami, regulaminów czy wytycznych, które wpływają na prawa i obowiązki podmiotów prywatnych.

Jedną z ustawowych zasad korzystania z dróg publicznych jest powszechny dostęp w granicach prawa dla wszystkich zainteresowanych. Należy podkreślić, że z perspektywy prawnej nie jest kontrowersyjne ani wprowadzanie zakazów ruchu, ani wyjątków od nich – są to zwykłe instrumenty służące prawidłowej organizacji ruchu. Jednak tworzenie modeli pośrednich – łączących teoretyczny zakaz ruchu z możliwością przydzielania identyfikatorów wjazdu szerokiemu katalogowi podmiotów, ale jednak w drodze dyskrecjonalnej reglamentacji – może rodzić wątpliwości. Warto zauważyć, że w omawianej sprawie zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ogólnych (a nie wprost przewidujących ustanowienie tego rodzaju „regulaminu”), a jednak reguluje sytuację prawną podmiotów zewnętrznych względem struktury organizacyjnej miasta.

W mojej ocenie przedmiotowe orzeczenie NSA nie wyklucza, że w innych sytuacjach faktycznych skarga na tego rodzaju zarządzenie mogłaby zostać uznana za dopuszczalną – zwłaszcza w przypadkach, w których meritum byłby o szczegółowe zapisy „regulaminu” (np. w sytuacji, w której wprowadzałby on takie zasady przydziału identyfikatorów, które byłyby kwestionowane jako sprzeczne z zasadą równości), a nie o sam fakt wprowadzenia zakazu czy ograniczenia wjazdu.

 

---

[1] Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm. Dalej jako: P.r.d.

[2] § 16 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310 ze zm.).

[3] Postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. II GSK 909/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.