Wysokość opłat za pozbywanie się nieczystości ciekłych stały się ostatnio przedmiotem dyskusji, w którą zaangażował się nawet Rzecznik Praw Obywatelskich. Warto zwrócić uwagę na poszczególne kompetencje rad gmin w tym zakresie.

Wprowadzenie

Prawidłowe określenie ram prawnych lokalnej gospodarki komunalnej przez organy gminy nie jest proste. Z jednej strony przepisy ustawy o gospodarce komunalnej[1] są dość zwięzłe i kreują elastyczne rozwiązania, z drugiej jednak – dużym problemem jest obowiązywanie wielu ustaw szczegółowych, regulujących (niekiedy bardzo kazuistycznie) zasady wykonywania poszczególnych zadań gmin.

Jeszcze w czerwcu br. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na duże zróżnicowanie maksymalnych stawek opłat za „wywóz szamb z prywatnych nieruchomości”[2]. Sprawa ta wpisuje się w kontekst ostatnich zmian w przepisach (mających na celu zwiększenie skuteczności kontroli prawidłowego korzystania m.in. ze zbiorników bezodpływowych) i jest wielowątkowa. Z jednej bowiem strony mamy do czynienia z interesem mieszkańców (i innych właścicieli nieruchomości), którzy chcieliby mieć możliwość jak najtańszego wykonania ustawowego obowiązku. Z drugiej strony trzeba wziąć pod uwagę również oczekiwania przedsiębiorców prywatnych, dla których zbyt nisko zawieszony pułap cenowy może oznaczać zupełną nieopłacalność prowadzenia działalności gospodarczej. Wreszcie trzeba mieć na uwadze, że część gmin samodzielnie organizuje usługi w zakresie wywozu nieczystości ciekłych, korzystając w tym celu np. z własnych samorządowych zakładów budżetowych.

W tej ostatniej sytuacji pojawia się pytanie o to, jak mają się wspomniane górne stawki do cen, których wymagają za swoje usługi gminne jednostki organizacyjne? Przyjęcie prawidłowych założeń pomoże uniknąć przynajmniej części problemów.

Górne stawki a cena za usługę komunalną

W opisanej sytuacji gmina występuje w podwójnej roli. Jest obowiązana zarówno do określenia stawek maksymalnych, jak i – co najmniej w niektórych przypadkach – do określenia cen za usługi świadczone przez te jednostki.

W największym uproszczeniu: właściciele nieruchomości pozbywający się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych są obowiązani – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3] – do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych (popularnych „szamb”) lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.

Z przepisu tego można wyinterpretować, że potencjalnie działalnością usługową w tym zakresie mogą zajmować się zarówno podmioty prywatne, jak i jednostki gminne.

Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. (a więc obejmujące nie tylko kwestie nieczystości ciekłych, ale także odbiór odpadów komunalnych od niektórych właścicieli nieruchomości[4])[5]. Nie jest to jednak jedyne upoważnienie ustawowe skierowane do rady gminy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Obu przywołanych upoważnień nie można utożsamiać. Określenie górnych stawek – jako wskazanie swoich „cen maksymalnych” – będzie odnosiło się do świadczenia usług zarówno przez jednostki gminne, jak i przez przedsiębiorców prywatnych. Natomiast określenie cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej – wyłącznie do podmiotów wykonujących gospodarkę komunalną na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego łączącego je z gminą.

Ujmując to w innych słowach: prywatny, działający bez umowy z gminą, przedsiębiorca będzie związany górnymi stawkami opłat (np. maksymalnie 100 zł za 1m3 w odniesieniu do opróżniania zbiorników bezodpływowych i maksymalnie 150 zł za 1m3 w odniesieniu do osadników[6]), jednak rada gminy nie może określić dla niego konkretnej stawki, obowiązującej w relacjach z klientami. Natomiast jednostki gminne będą związane zarówno stawkami górnymi, jak i konkretnymi kwotami, które określi dla nich rada gminy (przykładowo: rada określi najpierw górne stawki w wysokości 100 zł za 1m3, mające zastosowanie wobec wszystkich podmiotów, a następnie uchwali konkretną cenę w wysokości 80 zł za 1m3, mającą zastosowanie do gminnych jednostek organizacyjnych). Przepisy u.g.k. nie regulują wprost, czy konkretne ceny można określić również dla gminnych spółek (przede wszystkim tych, w których 100% udziałów posiada dana gmina), choć w piśmiennictwie wielu autorów akceptuje takie rozwiązanie.

Natomiast to, że w praktyce dochodziło do problemów z wykładnią art. 6 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., potwierdza orzecznictwo sądowe. Warto zwrócić uwagę zwłaszcza na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r.[7]. NSA stwierdził, że czym innym jest określenie górnych stawek, a czym innym – konkretnych cen. Rada gminy posiada kompetencje w obu tych obszarach, jednak ustalenie skonkretyzowanych cen może nastąpić tylko w odniesieniu do „gminnych jednostek organizacyjnych” (przy czym Sąd nie sprecyzował, czy należy przez to rozumieć również spółki gminne). Ten sam kierunek przyjął w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie[8]. W tym ostatnim przypadku sprawa skończyła się jednak nie po myśli rady gminy. Sąd uznał bowiem, że uchwała określająca konkretne ceny powinna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa (czego w tym przypadku zabrakło)[9].

Nie ma wątpliwości, że uchwała w sprawie górnych stawek jest aktem prawa miejscowego[10]. Trwa natomiast dyskusja, jaki charakter mają uchwały (zarządzenia) wprowadzające ceny za usługi są aktami wewnętrznymi, czy też aktami prawa miejscowego – na ten moment dominować zdaje się jednak ten drugi pogląd.

O czym pamiętać przy określaniu stawek?

Jednak dostrzeżenie różnic związanych z dwoma omówionymi wyżej upoważnieniami (np. wprowadzeniem przez ustawodawcę przesłanek różnicowania górnych stawek wprost w ustawie[11]) jest dopiero punktem wyjścia w procesie legislacyjnym. Choć w znacznej części materiał do analizy przez radę gminy będzie tożsamy (np. koszt prowadzenia działalności, ceny stosowane przez przedsiębiorców prowadzących działalność w podobnych do danej gminy warunkach), to jednak cel ich podjęcia jest różny. Gmina, występując w podwójnej roli – organu reglamentującego działalność gospodarczą i podmiotu świadczącego usługi w zakresie poddanym reglamentacji – powinna szczególnie wystrzegać się zarzutów o stronniczość. Przykładowo w przypadku gminy dysponującej własną jednostką organizacyjną podczas określania górnych stawek niedopuszczalne jest kierowanie się wyłącznie interesami ekonomicznym lub politycznym gminy (choć może wydawać się to kuszące), ale konieczne jest uwzględnienie ogólnych uwarunkowań prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej oraz interesów podmiotów korzystających z usług[12]. W szczególności arbitralne określenie w uchwale zbyt niskich górnych stawek, uderzające w wolność gospodarczą podmiotów prywatnych, będzie stanowić zasad konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności. W tym kontekście kluczowe wydaje się zachowanie standardów przygotowywania projektów aktów normatywnych, o których mowa w art. 66-68 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców.

[1] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako: u.g.k.

[2] Zob. https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-szamba-wywoz-oplaty-mkis-mi-odpowiedz-uokik [dostęp: 5.10.2023 r.].

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469).

[4] Ta ostatnia część upoważnienia nie jest w artykule omawiana.

[5] W tym kontekście zob. art. 6 ust. 4a u.c.p.g.

[6] Odnośnie zasad kształtowania górnych stawek i dopuszczalnych przesłanek ich różnicowania zob. np. NPII.4131.1.706.2023.

[7] Sygn. II GSK 1050/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

[8] Wyrok z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Lu 389/23, CBOSA. Na moment przygotowywania artykułu pozostawał nieprawomocny.

[9] Kwestia uznania uchwał w sprawie cen konkretnych za akty prawa miejscowego również jest przedmiotem dyskusji.

[10] Tak np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia I SA/Gl 344/23, CBOSA (prawomocny).

[11] Wspomniany art. 6 ust. 4a u.c.p.g.

[12] Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2018 r., sygn. III SA/Gd 656/18, CBOSA (prawomocny) dotyczący określenia cen maksymalnych w przewozach taksówką.