Zdaniem NSA brak ustawowej definicji seniora obliguje radę gminy do określenia wieku uprawniającego do uczestnictwa w radzie seniorów.

Wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. (II OSK 349/16) Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w przedmiocie powołania rady seniorów, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada gminy na podstawie art. 5c ustawy o samorządzie gminnym [u.s.g.] podjęła uchwałę w przedmiocie utworzenia gminnej rady seniorów. Zgodnie z przywołanym przepisem rada seniorów może zostać utworzona z inicjatywy rady gminy, bądź na wniosek zainteresowanych środowisk. Ma ona charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W jej skład wchodzą przedstawiciele osób starszych oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych. Zgodnie z art. 5c ust. 5 u.s.g. rada gminy powołując radę seniorów nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.

Rada gminy w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały określiła, iż głównym celem rady seniorów jest służenie seniorom poprzez reprezentowanie ich interesów wobec władz gminy. Z kolei w § 2 wskazano obszary działania rady, a w § 3 wyszczególniono jej zadania. Regulując materię statutową w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały zdefiniowano pojęcie seniora, określając, że: „w skład rady mogą być powołani wyłącznie mieszkańcy gminy, którzy najpóźniej w dniu wyboru ukończyli 60 rok życia”. W ust. 4 wskazano, że w skład rady wchodzi 15 seniorów, w tym: przedstawiciel organu wykonawczego gminy i przedstawiciel rady gminy. W materii statutowej uregulowano również sposób wyboru do gminnej rady seniorów poprzez wolny nabór- wyboru miałaby dokonywać komisja, którą stanowić miała Rada Działalności Pożytku Publicznego Gminy na podstawie formularzy zgłoszeniowych.

Uchwała rady gminy w przedmiocie powołania rady seniorów zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [WSA] przez Wojewodę z powodu niezgodności z art. 5c u.s.g.

WSA uwzględnił zarzuty wskazane w skardze przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu I instancji art. 5c u.s.g. upoważnia radę gminy zarówno do powołania rady seniorów, jak i nadania jej statutu określającego m.in. tryb wyboru członków i zasady działania. WSA wskazał, iż ze względu na określenie w przedmiotowej uchwale: głównego celu, obszarów działania oraz zadań rady seniorów, podjęto ją z przekroczeniem delegacji ustawowej. Uchwała w przedmiocie utworzenia gminnej rady seniorów, oprócz regulacji odnoszącej się do jej powstania, zawierała również regulacje w zakresie celu powołania rady, obszarów jej działania oraz zadań. W swym rozstrzygnięciu, Sąd I instancji podkreślił, że wspomniane kwestie nie mieszczą się w pojęciu „powołania rady seniorów”. Regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale nie można uznać też za „tryb powoływania członków rady seniorów oraz zasady jej działania”, ponieważ zarówno zdaniem Wojewody jak i WSA, zakres znaczeniowy tego określenia odnosi się jedynie do kwestii organizacyjnych związanych z powołaniem członków rady seniorów oraz umożliwiających późniejsze działanie i funkcjonowanie.

Ponadto w opisywanej uchwale powtórzono i zmodyfikowano art. 5c ust. 3 u.s.g. Zgodnie ze wspomnianym przepisem gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Sąd I instancji zgodził się z zarzutem zawartym w skardze i uznał, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego materii należącej do aktów wyższego rzędu, stanowi wadę legislacyjną powodującą istotne naruszenie prawa.

Zdaniem WSA zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem art. 5c ust. 1. Przepis ten jasno wskazuje, że zasadniczym celem powoływania rady seniorów jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej, dlatego rada gminy nie mogła zawęzić obszarów działania powołanego przez siebie organu. W art. 5c ust. 4 wskazano zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w radzie seniorów, rada gminy nie była więc uprawniona do określenia iż w jej skład ma wchodzić przedstawiciel organu wykonawczego gminy i przedstawiciel rady gminy, ponieważ podmioty te nie zostały wskazane w przywołanym przepisie. Zdaniem WSA zasadny był też zarzut organu nadzoru odnośnie niezgodności z prawem regulacji, która wprowadziła cenzus wieku definiując pojęcie seniora, jako osoby, która „najpóźniej w dniu wyboru ukończyła 60 rok życia”. Ponadto, WSA podzielił zarzut Wojewody odnośnie tego, iż brak regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia rady seniorów, wskazuje na istotne braki statutowe.

W związku z powyższym Sąd I instancji zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniosła rada gminy podnosząc, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że poprzez określenie w uchwale celu, obszaru działania i zadań rady seniorów przekroczono delegację ustawową oraz niedopuszczalnie zawężono obszar i zakres działania rady seniorów. Organ uchwałodawczy gminy nie zgodził się również z tym, że w statucie (stanowiącym załącznik do uchwały) niedopuszczalne było ustalenie cenzusu wieku członków rady .

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Sąd II instancji zwrócił uwagę na to, że art. 5c u.s.g. daje radzie gminy prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust. 2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady jej działania (ust. 5).

NSA stwierdził, że zgodnie z przepisami u.s.g., regulacje uchwały w przedmiocie powołania gminnej rady seniorów nie mogą dotyczyć: wskazania celu powołania rady, określenia obszaru jej działania oraz zadań, ponieważ kwestie te nie mieszczą się w pojęciu "powołania rady seniorów". Uregulowanie tych kwestii powoduje, iż uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W art. 5c u.s.g. spektrum zadań rady seniorów zostało określone bardzo szeroko, ustawodawca nie sprecyzował kompetencji rady seniorów, a określił jej charakter jedynie jako konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W przedmiotowej sprawie rada gminy poprzez określenie zamkniętego katalogu obszarów działania oraz zamkniętego katalogu zadań rady seniorów, w sposób nieuprawniony zawęziła pole jej działalności. Ponadto NSA podzielił zdanie Sądu I instancji odnośnie do niezgodnego z prawem uregulowania materii statutowej, poprzez przyznanie członkostwa w radzie podmiotom innym niż wskazane w art. 5c ust. 4 u.s.g. oraz niedoprecyzowania kryteriów wyboru seniorów z wolnego naboru. NSA zwrócił też uwagę na to, iż w statucie powinny znaleźć się regulacje odnośnie do zwołania pierwszego posiedzenia rady seniorów nowej kadencji. Załącznik badanej przez sąd uchwały w postaci statutu nie zawierał wspomnianej regulacji, co stanowi naruszenie obowiązku realizacji upoważnienia w sposób wyczerpujący.

NSA uwzględnił jednak zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, poprzez uznanie, iż niedopuszczalne jest ustalenie cenzusu wieku członków rady seniorów. Sąd II instancji wskazał, że ze względu na brak ustawowej definicji seniora uszczegółowienie tej kwestii leży w gestii rady gminy. Skoro członkiem rady seniorów mają być przedstawiciele osób starszych, to dyspozycja z art. 5c ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia.