Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.



Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

17.05.2018

Niedoskonałe zasady monitorowania rekompensaty za świadczenie usług publicznych w ogólnym interesie gospodarczym

drukuj mail Share
"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

Obowiązujące zasady kontroli nadwyżek rekompensaty za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym wymagają dostosowania do realiów ustalania poziomu finansowania uzyskiwanego przez podmioty realizujące tego rodzaju usługi.

Decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. L 7 z 11.1.2012, str. 3, dalej: „Decyzja SGEI”) stanowi jeden z kluczowych elementów tzw. Pakietu Altmark II, wyznaczającego reguły dotyczące udzielania rekompensaty na cele świadczenia usług publicznych w zgodzie z przepisami pomocy publicznej. Stosowanie postanowień Decyzji SGEI pozwala na udzielanie rekompensaty bez konieczności notyfikowania pomocy publicznej Komisji Europejskiej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Decyzji, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z uwzględnieniem rozsądnego zysku. Obowiązek kontroli dotrzymania tak ustalonego maksymalnego poziomu rekompensaty spoczywa na podmiocie jej udzielającym, który w przypadku stwierdzenia nadmierności rekompensaty powinien żądać zwrotu tak ustalonej nadwyżki. Decyzja SGEI stanowi, iż kontrola taka powinna być dokonywana regularnie, nie rzadziej jednak niż co trzy lata (mid-term) oraz na koniec okresu dokonanego powierzenia (ex-post).

Realizację określonych powyżej kontroli mid-term komplikuje przyjęty w Decyzji sposób rozumienia rozsądnego zysku. W myśl art. 5 ust. 5, pojęcie to oznacza stopę zwrotu z kapitału, której wymagałoby typowe przedsiębiorstwo podczas podejmowania decyzji, czy świadczyć usługi w ogólnym interesie gospodarczym przez cały okres powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. Jednocześnie, stopa zwrotu z kapitału rozumiana jest jako wewnętrzna stopa zwrotu, jaką osiąga przedsiębiorstwo z zainwestowanego kapitału w całym okresie powierzenia. Konstrukcja taka powoduje, że literalne rozumienie Decyzji SGEI nakazywałoby dokonywać – w toku obowiązującego powierzenia – operacji polegającej na porównaniu rekompensaty uzyskanej na dany okres (np. w drugim roku dziesięcioletniego powierzenia) z poziomem zysku (we wskazanym wyżej rozumieniu) należnym za całkowity okres obowiązywania powierzenia. Jako że w ramach kontroli mid-term podmiot realizujący kontrolę nie zna przyszłych wyników kontrolowanego, stąd w sensie finansowym wykonanie tego obowiązku wymusza przyjęcie pewnych prognostycznych założeń co do wyników w kolejnych okresach (latach) powierzenia. Bez zastosowania takiego rozwiązania, z matematycznego punktu widzenia nie byłoby możliwe dokonanie kontroli nadwyżki rekompensaty, ponieważ nie sposób byłoby ustalić wartości jednej ze składowych maksymalnego poziomu rekompensaty.

Wskazane powyżej założenia prognostyczne – zwłaszcza w przypadku umów wieloletnich – z natury obarczone są pewnym poziomem uznaniowości (z uwagi na obiektywną zmienność rynku, perspektywę pojawienia się dodatkowych przychodów, kosztów itp.). Powoduje to, że zawarty w Decyzji SGEI obowiązek zwrotu nadwyżki rekompensaty – występujący, jak należy przyjąć, również w toku powierzenia – nie w pełni współgra z modelem jej monitorowania. Zwrot nadwyżki wydaje się bowiem uzasadniony jedynie wtedy, jeżeli w danej fazie realizacji umowy powierzenia nie występują w zasadzie żadne wątpliwości co do tego, że w wyniku przyszłej kontroli ex-post stwierdzona zostanie nadmierność rekompensaty (np. jeżeli w przedostatnim roku obowiązywania umowy generowane wyniki w sposób niewątpliwy wskazywać będą na przekroczenie poziomu rozsądnego zysku dla całego okresu powierzenia). Zwrot prognozowanej nadwyżki w toku realizacji umowy (nie zaś nadwyżki faktycznej, bo ta możliwa jest do ustalenia dopiero w wyniku kontroli ex-post) chroni w takim przypadku przed zarzutem braku prawidłowego monitoringu rekompensaty przez kontrolującego (przy czym na mocy art. 6 ust. 2 Decyzji dopuszczalne jest również stosunkowe pomniejszenie przyszłych wypłat rekompensaty).

Co oczywiste, brak jest przeszkód do ustanowienia – w ramach umów powierzenia – dodatkowych, rocznych wskaźników rozsądnego zysku, w tym bardziej restrykcyjnych niż wynikające z brzmienia Decyzji. Nie wydaje się to jednak rozwiązanie właściwe. Należy bowiem mieć na względzie, iż zgodnie z założeniem Decyzji, jedynie całkowity zysk wypracowany przez podmiot zobowiązany do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym podlega ograniczeniom z punktu widzenia pomocy publicznej, a to w praktyce zabezpiecza przed negatywnym wpływem zmiany cyklu koniunkturalnego, w wyniku której dana usługa może być – w całkowitym okresie powierzenia – okresowo zarówno deficytowa, jak też rentowna.

Wskazany obszar stanowi zaledwie jeden z przykładów niedoskonałości regulacji w analizowanym zakresie. Wątpliwości co do sposobu interpretacji Decyzji SGEI łagodzone są do pewnego stopnia istniejącymi aktami krajowymi (nie stanowiącymi jednakże źródeł prawa powszechnie obowiązującego). W odniesieniu do branży gospodarki odpadami rolę taką pełnią „Wytyczne w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w ramach zadań własnych samorządu gminy w gospodarce odpadami komunalnymi” wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Jednocześnie, pomimo ich istnienia, w zasadzie każdy przypadek ich zastosowania w ramach ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich w formie rekompensaty za świadczenie usług publicznych w ogólnym interesie gospodarczym (w tym w szczególności ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020) wymaga indywidualnego podejścia, odrębnie konsultowanego z daną instytucją programową oraz uwzględniającego szeroką gamę uwarunkowań charakterystycznych dla danego przedsiębiorstwa.

Dodatkowo, praktyka finansowania inwestycji w sektorze komunalnym, w tym w gospodarce odpadami, nakazuje brać pod uwagę oczekiwania instytucji finansowych, zgodnie z którymi podmiot świadczący usługi publiczne w ogólnym interesie gospodarczym powinien być odpowiednio zabezpieczony przed ryzykami w obszarze płynności (w celu możliwości bieżącej obsługi zobowiązań finansowych). Stąd też mechanizm kontroli nadwyżek rekompensaty powinien być konstruowany w sposób zapewniający uwzględnienie ogółu uwarunkowań dotyczących tego rodzaju podmiotu, a więc zarówno kwestii eliminacji ryzyka wystąpienia niedozwolonej pomocy publicznej, jak i zapewnienia poziomu płynności umożliwiającego regulowanie zobowiązań niezbędnych na cele realizacji usług publicznych.

Pomimo wzrastających praktycznych doświadczeń dotyczących stosowania Decyzji SGEI, jej specyficzne regulacje, pozostające na styku prawa oraz ekonomii, nadal skutkują powstawaniem istotnych wątpliwości po stronie podmiotów udzielających rekompensaty na ich podstawie. Z uwagi na szczególnie istotny charakter usług publicznych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz potrzebę istnienia klarownych reguł ich finansowania, fundamentalnego znaczenia nabierają ustalane w ramach umów wykonawczych precyzyjne zasady ewidencji, rozliczeń i rozrachunków z tytułu świadczenia usług publicznych, stanowiące uszczegółowienie dla – z natury rzeczy stosunkowo ogólnych – postanowień Decyzji SGEI, w celu ich uwzględnienia na potrzeby realizacji danej usługi. Niezależnie od tego, słuszny wydaje się postulat docelowego uelastycznienia Decyzji, tak aby w szerszym zakresie umożliwić powiazanie monitoringu rekompensaty z funkcjonującymi dokumentami strategicznymi danego przedsiębiorstwa, co pozwoliłoby w sposób ściślejszy odwzorować uwarunkowania specyficzne dla danego przypadku (np. w przypadku potrzeby generowania większych zysków w początkowym okresie powierzenia w związku z koniecznością zapewnienia środków na spłaty rat kapitałowych, z przewidzianym obniżeniem poziomu zysków w latach następnych po zmniejszeniu zadłużenia i obciążeń z tego tytułu). Przemodelowanie zasad kontroli mid-term w ramach Decyzji SGEI poprzez możliwość ich indywidualnego skonstruowania na potrzeby danego przypadku – przy zachowaniu podstawowego celu, jakim jest zapewnienie braku przekroczenia maksymalnego poziomu rekompensaty na zakończenie okresu powierzenia – należałoby uznać za pożądany kierunek rozwoju regulacji w zakresie finansowania usług publicznych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

Autorzy artykułu

Grzegorz Samitowski

Specjalista z zakresu prawa gospodarczego, prawa samorządu terytorialnego oraz prawa ochrony środowiska w spółce POLINVEST

Tomasz Michalczyk

Specjalista z zakresu finansów i zarządzania w spółce POLINVEST

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń
"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi