Wykonywanie mandatu radnego wiąże się nie tylko z przysługującymi mu uprawnieniami, ale również obowiązkami.

Niniejszy artykuł stanowi pierwszą część z serii dotyczącej statusu prawnego radnego. Składają się na niego zarówno prawa i obowiązki radnego, jak również zakazy związane z wykonywaniem mandatu, które zostaną przedstawione w odrębnym artykule. Każda osoba, która chce zostać radnym powinna mieć pełną świadomość i wiedzę na ten temat i na tej podstawie decydować o kandydowaniu w wyborach samorządowych.

Na wstępie wskazać należy, że ilekroć w niniejszym artykule mowa jest o radnym dotyczy to zarówno radnego gminy, radnego powiatu, jak również radnego województwa.

Radny nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego (JST), lecz jest członkiem organu uchwałodawczego w danej jednostce (w gminie – rady gminy, w powiecie – rady powiatu, w województwie – sejmiku województwa). Status prawny radnego uregulowany jest w poszczególnych ustawach ustrojowych (samorządowych): ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym oraz ustawie o samorządzie województwa.

PODSTAWOWE OBOWIĄZKI RADNEGO

Z wykonywaniem mandatu radnego wiąże się szereg obowiązków takich, np. jak: złożenie ślubowania, praca w radzie (sejmiku) i jej (jego) komisjach oraz innych organach, do których radny został wyznaczony, wykonywanie tzw. „mandatu wolnego”, obowiązek przestrzegania ustawowo określonych zakazów czy też obowiązek złożenia prawdziwego oświadczenia majątkowego. Wśród obowiązków spoczywających na radnym wyróżnić można również obowiązek powstrzymywania się od określonej działalności, który zostanie omówiony w odrębnym artykule dotyczącym zakazów związanych z wykonywaniem mandatu radnego.

Zgodnie z art. 23 ustawy o samorządzie gminnym (art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 23 ustawy o samorządzie województwa) radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej JST oraz utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców JST postulaty i przedstawia je organom JST do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców.

Złożenie ślubowania

Objęcie i sprawowanie mandatu radnego uzależnione jest od złożenia ślubowania, którego treść oraz sposób składania określone zostały w ustawach samorządowych – art. 23a ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 22 ustawy o samorządzie województwa. Odmowa złożenia ślubowania skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, o czym stanowi art. 383 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego.

Ślubowanie składane jest na pierwszej sesji nowo wybranej rady. Wyjątkiem w tym zakresie jest wyłącznie składanie ślubowania przez radnych nieobecnych na tej sesji oraz radnych, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji. Tacy radni składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, że czynności podejmowane przez radnego, który nie złożył ślubowania (w tym udział w głosowaniach), są wadliwe i mogą być kwestionowane na zasadach i w trybie przewidzianych przepisami prawa (por np.: K. Wlaźlak, Komentarz do art. 23a [w:] P. Chmielnicki (red.), K. Bandarzewski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013).

Praca w radzie (sejmiku) i jej (jego) komisjach oraz innych organach, do których radny został wyznaczony

Zgodnie z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie: art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa) radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Swoje obowiązki w ww. strukturach radny zobowiązany jest wykonywać osobiście (samodzielnie). Oznacza to zakaz działania za pośrednictwem osób trzecich, w tym pełnomocników, czy też innych radnych.

Obowiązek uczestniczenia w komisjach rady (sejmiku) nie oznacza jednak, że radny musi być członkiem jakiejkolwiek komisji bądź komisji, do której zgłosił swoją kandydaturę. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/96, OSNP 1996/18/257) „rada gminy jest władna uchwalić ograniczenia liczbowe składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiane z naruszeniem prawa”. Jednakże rada gminy powinna tak kształtować składy osobowe komisji, aby każdy z radnych znalazł miejsce przynajmniej w jednej z nich.

Radny gminy może również powierzyć radnemu reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego (zamiast wójta gminy), do którego ta gmina należy, o czym stanowi art. 70 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Aby jednak uchwała w powyższym zakresie była ważna z odpowiednim wnioskiem wystąpić musi wójt gminy, bowiem jest on jedynym podmiotem posiadającym inicjatywę do imiennego wskazania takiej osoby.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują ponadto, że w przypadku, gdy statut danego związku międzygminnego przyznaje określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, rada gminy (zarówno na wniosek wójta, jak również z własnej inicjatywy) wyznacza dodatkowych przedstawicieli, którymi mogą być także radni).

Z kolei w odniesieniu do radnego powiatu może on zostać reprezentantem powiatu zgromadzenia tego związku, jeżeli zostanie do tego wybrany przez radę powiatu (art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

Radny, któremu rada gminy powierzyła reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego może zostać również powołany przez to zgromadzenie do zarządu związku, będącego organem wykonawczym związku.

Analizując obowiązki radnego, należy również wskazać, jakie sankcje grożą za ich niewypełnienie. W przypadku pracy w radzie (sejmiku) i jej (jego) komisjach oraz innych organach, do których radny został wyznaczony, przepisy ustaw ustrojowych nie przewidują wprost żadnych sankcji za niewypełnienie ww. obowiązków.

Naruszenie tych obowiązków w żaden sposób nie prowadzi do utraty mandatu radnego, jednakże konsekwencją nienależytego wywiązywania się z nich może być odwołanie takiego radnego ze składu komisji rady (sejmiku), czy też przedstawiciela gminy z funkcji w związku międzygminnym.

W tym kontekście należy wskazać na praktykę organów stanowiących JST, które bardzo często w celu mobilizacji radnych do aktywnego udziału w pracach rady (sejmiku) i jej komisjach, zawierają w uchwałach w sprawie diet dla radnych stosowne zapisy, w których sankcjonują nienależyte wywiązywanie się z ww. obowiązków poprzez np. potrącanie należnych im diet.

Wykonywanie tzw. „mandatu wolnego”

Mandat, który posiada każda osoba wybrana na radnego organu stanowiącego JST ma charakter tzw. „mandatu wolnego”. Oznacza to, że mimo obowiązku utrzymywania przez radnego więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami (organizacjami m.in. poprzez przyjmowanie zgłaszanych przez nich postulatów i przedstawianie ich organom JST do rozpatrzenia), radny w żaden sposób nie jest związany instrukcjami swoich wyborców (tak: art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Powyższe oznacza, że radny, kierując się w wykonywaniu swojego mandatu dobrem danej jednostki samorządu terytorialnego i jej mieszkańców nie jest związany żadnymi instrukcjami ani poszczególnych wyborców, ani też ich grup (zarówno formalnych, jak i nieformalnych).

Konsekwencją powyższego jest również brak indywidualnej odpowiedzialności radnego przed wyborcami w trakcie trwania kadencji. Oznacza to brak możliwości indywidualnego odwołania takiego radnego w przypadku niezrealizowania udzielanych mu instrukcji.

PODSTAWOWE UPRAWNIENIA RADNEGO

Z uwagi na to, że radny jest przedstawicielem wspólnoty samorządowej danej jednostki samorządu terytorialnego przysługuje mu również szereg uprawnień wynikających z przepisów ustaw ustrojowych.

W kontekście obowiązku pracy radnego w radzie (sejmiku), komisjach oraz innych organach, do których został wyznaczony, wskazać należy, że obowiązek ten jest ściśle związany z jego uprawnieniem do pracy w organach gminy. Oznacza to, że wszystkie czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego w organach gminy są zarówno obowiązkami, jak i uprawnieniami mu przysługującymi. Jednakże w przypadku komisji pamiętać należy, że uprawnienie to polega na przysługującym radnemu biernym prawie wyborczym, a więc uprawnieniu do bycia wybieranym na członka tej komisji.

Udział radnego w pracach organów gminy

Jak już wcześniej zostało wskazane, udział w pracach organów gminy jest nie tylko obowiązkiem, ale również uprawnieniem radnego. Zgodnie z przepisami ustaw samorządowych pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w pracach organów jednostki samorządu, w której radny uzyskał mandat (art. 25 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Zwolnienie radnego od pracy zawodowej dotyczy nie tylko czasu na udział w sesji rady (sejmiku), ale również czasu na udział w pracach komisji rady (sejmiku). Analogicznie przyjąć należy, że zwolnienie to dotyczy również czasu na udział w pracach zgromadzenia związku międzygminnego, w którym radny reprezentuje swoją gminę. Oczywistym jest, że za czas nieobecny w pracy radny nie otrzymuje wynagrodzenia od swojego pracodawcy (tak np.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 1994 r., sygn. I PZP 22/94).

Radny – funkcjonariusz publiczny

Ustawodawca przyznaje radnemu, z racji wykonywania mandatu, ochronę prawną przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych.

Z ustaw samorządowych nie wynika wprost, że radny jest funkcjonariuszem publicznym, lecz, że korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla takich funkcjonariuszy. Na marginesie wskazać należy, że na gruncie prawa karnego radny jest funkcjonariuszem publicznym (patrz: art. 115 § 13 Kodeksu karnego) i tam też należy szukać, w głównej mierze zapisów dotyczących przysługującej mu ochrony (np. ochrona znieważeniem funkcjonariusza publicznego – art. 226 Kodeksu karnego).

Ochrona stosunku pracy

Kolejnym uprawnieniem wynikającym z przepisów ustawy jest również ochrona stosunku pracy radnego, która jest zapewniana ponadto na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie pracy. Ustawy samorządowe wprowadzają wyłącznie dodatkową gwarancję trwałości tego stosunku, wprowadzając zasadę, że jego rozwiązanie wymaga uprzedniej zgody organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego, której radny jest członkiem. Taka zgoda powinna być we właściwy sposób uzasadniona.

Ochrona ta polega na tym, że właściwa rada odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.

Celem tej ochrony jest zapewnienie swobodnego oraz jak najskuteczniejszego wykonywania mandatu radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy (tak: A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. II OSK 194/06, LEX nr 236607).

Ochrona stosunku pracy radnego nie jest jednak bezwzględna. Ponieważ zarówno zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy, jak i odmowa w tym zakresie wydawana jest w drodze uchwały, podlega ona kontroli ze strony sądów administracyjnych w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tak m.in.: S. Płażek, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013 s. 476-477).

Diety oraz zwrot kosztów podróży

Omawiając uprawnienia radnego, nie należy również zapominać o prawie do otrzymywania diet. Zgodnie z przepisami ustaw ustrojowych na zasadach ustalonych przez organ uchwałodawczy JST radnemu przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa).

Przy ustalaniu wysokości diety organ uchwałodawczy JST bierze pod uwagę m.in. funkcje pełnione przez radnego, czy też wysokość kwoty bazowej określanej corocznie w ustawie budżetowej. W przypadku radnych gmin i powiatów bierze się również pod uwagę wielkość danej jednostki samorządu terytorialnego (patrz: rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu).

Oprócz ustalenia wysokości diety przysługującej radnemu, rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) zobowiązana jest określić zasady zwrotu kosztów podróży służbowej, czyli zarówno tryb rozliczeń tych kosztów, jak i sposób określania ich wysokości (patrz np.: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. III SA 1580/99).

PODSUMOWANIE

Mandat radnego będący swoistym zbiorem praw i obowiązków przysługujących i ciążących na tym radnym jako reprezentantowi wspólnoty samorządowej (gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej) jest w sposób szczegółowy uregulowany we wszystkich trzech ustawach samorządowych. Osoba obejmująca taki mandat zobowiązuje się tym samym do przestrzegania prawa oraz godnego, rzetelnego i uczciwego wykonywania swoich obowiązków. W związku z tym koniecznym jest, aby każdy radny znał nie tylko swoje prawa, ale w szczególności wszystkie obowiązki, które na nim ciążą, a przedstawione zostały w niniejszym artykule.