Dopłacać do zadań zleconych czy ograniczać ich realizację? Odpowiedź o model postępowania samorządów wobec niedofinansowania zadań zleconych dzieli polskie samorządy.

Dopłać czy nie dopłać? Oto jest pytanie…

Dyskusja o problemie niewystarczającego finansowania z budżetu centralnego realizacji zadań zleconych trwa. Pokrywanie ze środków własnych samorządów niedoboru środków z budżetu centralnego przeznaczanych na ten cel jest faktem powszechnym, objętym milczącą akceptacją tak władz centralnych, jak i środowiska samorządowego. Niedawno część gmin zdecydowała się zaprzestać kontynuowania tej praktyki, decydując się na drastyczny krok w postaci ograniczenia stopnia realizacji zadań zleconych do poziomu ich finansowania. Uzasadnienia swej decyzji poszukują w reżimie finansów publicznych zakazującym przekazywania środków własnych na realizację zadań zleconych.

W dzisiejszym artykule podejmujemy ten problem, poruszając z jednej strony kwestię odpowiedzialności z tytułu finansowania zastępczego zadań zleconych przez samorządy oraz z drugiej kwestię odpowiedzialności z tytułu niewykonywania lub wykonywania w ograniczonym zakresie zadań zleconych w związku z niewystarczającym ich finansowaniem, poszukując odpowiedzi na pytanie o właściwy model postępowania samorządów w sytuacji, gdy okazuje się, że dotacja na zadania zlecone nie pokrywa kosztów ich realizacji.

Reżim dyscypliny finansów publicznych

W dyskursie na temat niedofinansowania zadań zleconych wskazuje się, że dopłata samorządów do zadań zleconych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stąd też jej dokonanie jest nielegalne. Podstawą formułowania tego poglądu jest brzmienie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 168), [dalej także: u.o.n.d.f.p.], stosownie do którego „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków”. Sankcja za omawiane przewinienie jest wysoce dotkliwa, bowiem może przybrać postać zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi przez okres od roku do 5 lat. Niewątpliwie wydatek na realizację zadania zleconego, dokonany ze źródła dochodu innego niż dotacja celowa, narusza wprost dyspozycję art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), [dalej także: u.d.j.s.t.], zgodnie z którym zadania zlecone finansowane są w drodze dotacji z budżetu państwa, a w konsekwencji również dyspozycję art. 11 u.o.n.d.f.p. jako dokonanie wydatku ze środków publicznych z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Taką interpretację przepisów potwierdza szereg rozstrzygnięć Regionalnych Izb Obrachunkowych¹. Niewątpliwie zatem w polskim porządku prawa obowiązuje zakaz finansowania realizacji zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego. Problem wykonywania zadań zleconych w warunkach ich niewystarczającego finansowania jest jednak złożony i nie zamyka się na systemie prawnym finansowania zadań samorządowych. Analizując problematykę prawnej dopuszczalności odstąpienia przez samorząd od obowiązku realizacji ustawowo określonych zadań zleconych lub ograniczenia ich realizacji w sytuacji niedofinansowania z budżetu centralnego, nie można pomijać przepisów ustrojowych dotyczących charakteru zadań zleconych.

Obowiązek realizacji zadań zleconych oraz ryzyka związane z odstąpieniem lub ograniczeniem realizacji zadań zleconych

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowią zadania obligatoryjne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze powszechnym. Przekazanie w drodze ustawy do właściwości samorządu terytorialnego określonego rodzaju spraw nie pozostawia mu swobody w podjęciu decyzji o realizacji bądź odmowie realizacji przekazanych zadań. Ustawowe przekazanie zadań rządowych na rzecz samorządu pozbawia administrację rządową możliwości działania w przekazanej samorządowi sferze zadań. Innymi słowy, przepisy nie pozostawiają organom administracji rządowej możliwości przejęcia przekazanych zadań i podjęcia czynności w razie zaniechania ich wykonywania przez samorząd². Według Z. Gilowskiej skutkiem tak rozumianej konstrukcji przekazania zadań jest to, że „praktycznie nie istnieje możliwość odmowy wykonywania przez gminę zadań zleconych z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczającym poziomie, albo z powodu nieterminowego przekazania tych środków”³. Skoro bowiem przekazanego zadania nie będzie realizować samorząd, administracja rządowa nie będzie zaś miała umocowania do działania w danej kategorii spraw, to potrzeby publiczne w tej dziedzinie pozostawałyby niezaspokojone, co narusza ustawy gwarantujące zaspokojenie tych potrzeb na określonym prawnie poziomie oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, prowadząc do faktycznego wycofania państwa (częściowego lub całkowitego) ze sfery jego prawnie zakreślonej działalności.

Analiza przepisów prawa skłania nadto do konkluzji, że zaniechanie lub ograniczenie realizacji zadania publicznego przez samorząd terytorialny pociąga za sobą liczne ryzyka, spośród których wskazać można chociażby ryzyko zarzutu bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłości postępowania (gdy zadanie zlecone związane jest z podejmowaniem rozstrzygnięć administracyjnych np. zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, które ze względu na brak finansowania nie są podejmowane lub nie są podejmowanie w ustawowo przewidzianym terminie) oraz ryzyko zarzutu niewykonywania lub nienależytego wykonywania zadań w związku ze szkodą poniesioną przez uprawnionego (gdy zadanie zlecone związane jest z podejmowaniem czynności innych niż czynności władcze, a stopień ich realizacji odbiega od przyjętego wzorca należytej staranności).

Zaniechanie lub ograniczenie realizacji zadania zleconego przez samorządy, np. w postaci ograniczenia pracy urzędnika do pracy „co drugi dzień”, rodzi ryzyko naruszenia przepisów określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji postawienia zarzutu bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie postępowania, aby mogło ono zostać zakończone w prawem przewidzianym terminie. Ilość spraw prowadzonych przed organem, czy też braki kadrowe, nie stanowią uzasadnienia do przedłużania terminu załatwienia sprawy określonego przepisami prawa⁴. W konsekwencji uznać należałoby, że zaniechanie lub ograniczenie realizacji zadania zleconego rodzi ryzyko naruszenia standardów załatwienia sprawy, a w konsekwencji także postawienia zarzutu nieusprawiedliwionej bezczynności organu lub przewlekłości toczonego postępowania.

Zaniechanie lub ograniczenie realizacji zadania zleconego przez samorządy rodzi równocześnie ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej samorządu z tytułu nienależytego lub nieterminowego wykonywania zobowiązań samorządów względem obywateli. W obecnym stanie prawnym, odpowiedzialność cywilna za realizację zadań zleconych spoczywa bowiem w całości na samorządzie. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania zlecone (przekazane w ich gestii w drodze ustawy) na takich samych zasadach, jak zadania własne tzn. „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W konsekwencji, w wypadku uchybienia sprawności działania, wyrządzenia szkody itp. możliwe jest żądanie ochrony prawnej przed działaniami (zaniechaniami) administracji samorządowej, natomiast praktycznie nie istnieje możliwość skutecznego wysuwania żadnych roszczeń, żądań czy skarg pod adresem administracji rządowej⁵.

Przedstawione ryzyka mają charakter wyłącznie przykładowy. Nie sposób wykluczyć bowiem innych, dalej idących zagrożeń braku lub ograniczenia realizacji zadań zleconych, takich jak np. ryzyko interwencji nadzorczej właściwych organów państwowych w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego w jednostce samorządu terytorialnego, w której stwierdzono przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

Którędy droga…?

Dokonana refleksja nad skutkami niedofinansowania realizacji zadań zleconych prowadzi do wniosku, że brak realizacji obowiązku finansowania w całości realizacji zadań zleconych z budżetu państwa uniemożliwia równoczesną realizację obowiązku samorządu wykonywania zadań zleconych i realizację obowiązku przestrzegania zakazu finansowania zadań zleconych ze środków własnych samorządu. W konsekwencji dochodzi do typowej, można rzec stanowiącej akademicki przykład, sytuacji wewnętrznej sprzeczności norm prawnych, gdy jedna z norm nakazuje adresatowi A zachowanie Z, które to zachowanie Z jest zakazane adresatowi A na podstawie innej normy prawnej.

Rozwiązania ww. paradoksu poszukiwać należy w wykładni celowościowej przepisów prawa. W ocenie autora niniejszego artykułu nie można obciążać odpowiedzialnością z tytułu dyscypliny finansów publicznych pracowników samorządowych decydujących o przeznaczeniu środków własnych na realizację zadań zleconych. W państwie prawa nie do pomyślenia jest bowiem sytuacja, gdy realizacja obowiązku prawnego (tu: obowiązku realizacji zadań zleconych) obarczona jest odpowiedzialnością karną czy karnoadministracyjną. Uzasadnienia legalności dopłat można doszukiwać się w zakorzenionej w polskiej kulturze prawnej regule, zgodnie z którą „prawo nie powinno ustępować przed bezprawiem”. Reguła ta dopuszcza naruszenie przepisów prawa w tzw. sytuacjach koniecznych, gdy naruszenie stanowi niezbędną i uzasadnioną prawnie reakcję naruszającego przepis na działanie bezprawne (tu: niedofinansowanie zadań zleconych).

Podkreślić jednak trzeba, że dopłata do dotacji nie może mieć charakteru bezwarunkowego. Jej udzielenie wymaga spełnienia ogólnych przesłanek wydatkowania środków publicznych tzn. dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (por. art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zmierzającego do osiągnięcia ustawowych standardów realizacji zadania zleconego (np. rozstrzygnięcia sprawy w ustawowo przewidzianym terminie) i pod warunkiem następczego dochodzenia na drodze sądowej dokonanego sfinansowania zastępczego realizacji zadania. O zasadach i trybie przeprowadzenia procesu odszkodowawczego w takich przypadkach pisaliśmy w niedawno opublikowanym artykule pn. „Proces o odszkodowanie, gdy dotacja nie pokrywa zadań zleconych”.

Niezależnie od powyższego, wobec pojawiających się w doktrynie i orzecznictwie organów nadzorczych wątpliwości, jako postulat de lege ferenda należy sformułować postulat wprowadzenia do przepisów u.o.n.d.f.p. wyraźnego wyłączenia spod reżimu naruszenia dyscypliny finansów publicznych sytuacji koniecznego dofinansowania realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej.

Przypisy:

¹ Zob. stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 8 października 2012 r. (NA.III-0221- 21 /2012), uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 11 grudnia 2002 r. 31/73/02, OwSS 2003/2/46/46, uchwałę Nr 6.111.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., uchwałę Nr 2.31.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 22 stycznia 2013 r., uchwałę Nr 19.244.2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 18 września 2012 r.

² Por. np. E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne i zlecone samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2000, nr 12, s. 9; A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, SIP LEX 2012.

³ Z. Gilowska, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 88; por. także: A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Kraków 2009, s. 248.

⁴ Zob. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. I SAB 155/99, LEX nr 47244, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 27/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

⁵ Zob. np. P. Chmielnicki, Świadczenie usług przez samorząd terytorialny w Polsce. Zagadnienia ustrojowoprawne, Warszawa 2005, s. 77-78; M. Szydło, Komentarz do art.1 ustawy o gospodarce komunalnej, [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, dostępny w SIP LEX, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 141-142.