17.03.2017


(Nie)prawidłowe kształtowanie treści statutu sołectwa (jednostki pomocniczej)

KATEGORIA: Wokanda

Uchwalenie statutu jednostki pomocniczej należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Jak pokazuje przedstawione rozstrzygnięcie nadzorcze, zadanie to nie jest jednak łatwe.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-I.4141.320.2016.ASzc z dnia 24 listopada 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwał rady gminy w sprawie statutów sołectw znajdujących się na terenie gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 20 października 2016 r. rada gminy [dalej także: „rada” lub „organ uchwałodawczy”] podjęła uchwały w sprawie statutów sołectw znajdujących się na terenie gminy [dalej także: „uchwały”]. W toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do ww. aktów wojewoda stwierdził, iż w stopniu istotnym naruszają one przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 2, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 35 ust.1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 33 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych.

Należy nadmienić, iż art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym [dalej także: „u.s.g.”] stanowi o tym, że statut jednostki pomocniczej [dalej także: „statut”], jaką jest sołectwo określa w szczególności:

  1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej,
  2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,
  3. organizacje i zadania organów jednostki pomocniczej,
  4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,
  5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g. każdy statut musi obligatoryjnie określać sposób zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami pochodzącymi z wykorzystania mienia gminy. Warto dodać, że statut reguluje zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Brak któregokolwiek z wymienionych uregulowań skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda wskazał, że katalog spraw wymagających uregulowania w statucie ma charakter otwarty – w związku z posłużeniem się przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności”. Tym samym rada uprawniona jest do uregulowania dodatkowych kwestii.

Organ nadzoru podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że żadna z uchwał nie zawiera regulacji dotyczących sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, czym naruszyła art. 48 ust. 1 u.s.g. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę na niezgodność z prawem poszczególnych przepisów w treści każdego ze statutów sołectw.

W § 3 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 uchwał rada uregulowała kwestie w zakresie działania sołectw, kompetencji i obowiązku sołtysa oraz obowiązkach rady sołeckiej. W tym celu organ uchwałodawczy gminy posłużył się katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu „w szczególności”. Tym sposobem, zdaniem wojewody, rada gminy naruszyła art. 35 ust. 3 pkt i 4 u.s.g., ponieważ przytoczona delegacja powinna zostać uregulowana w formie zamkniętego katalogu zadań. W powyższym zakresie organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12 w którym sąd wskazał, że zadania sołectwa i sposób ich realizacji, zadania zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

W § 11 ust. 5 uchwał rada ograniczyła prawo wglądu do protokołów z zebrań wiejskich jedynie do mieszkańców danego sołectwa. Wojewoda uznał, że powyższy istotnie naruszający prawo zapis narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ zawęża potencjalny kręg podmiotów, którym przysługuje szeroko rozumiane prawo do informacji o działalności organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwał, uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością w głosowaniu jawnym, chyba że statut stanowi inaczej. Zdaniem wojewody uchwały zebrania wiejskiego zapadają w głosowaniu jawnym z zastrzeżeniem dotyczącym wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Przyjęcie wyrażenia „chyba że statut stanowi inaczej” w ocenie Wojewody Lubuskiego prowadzi do rozszerzenia swobody co do sposobu głosowania na zebraniu wiejskim, a także naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa (określonej w art. 2 Konstytucji RP).

W § 15 ust. 2 każdej z zakwestionowanych uchwał rada postanowiła, że osoby stale zamieszkujące na terenie sołectw bez zameldowania na pobyt stały mogą złożyć wniosek o dopisanie ich do stałego rejestru wyborców w gminie. Zdaniem wojewody rada gminy definiując pojęcie zebrania wiejskiego (art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi o tym, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa) przekroczyła delegację wynikającą z art. 35 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru podkreślił, że organ uchwałodawczy gminy nie jest upoważniony do ograniczenia uczestnictwa w zebraniu wiejski z prawem do głosowania, nawet gdy dopuszcza możliwość złożenia wniosku o dopisanie do stałego spisu wyborców w gminie osób stale zamieszkujących na terenie sołectwa bez zameldowania na pobyt stały.

W § 16 ust. 3 uchwał organ uchwałodawczy gminy wskazał, że przebieg zebrania wyborczego protokołuje wyznaczony przez wójta pracownik urzędu. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że jedynie wójt jako pracodawca wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy. Co za tym idzie, wyłącznie wójt może decydować o zakresie obowiązków pracowników urzędu oraz organizować pracę poszczególnych urzędników. Odmienne uregulowanie powyższej kwestii, jak miało miejsce w powyższym przypadku, zdaniem wojewody stanowi istotne naruszenie art. 33 ust 1-3 u.s.g. w zw. z art. 7 pkt 3 u.p.s.

W ocenie organu nadzoru przepis § 20 ust. 2 uchwał, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności wyborów wójta wyznacza termin i zakres ponownych wyborów jest niezgodny z § 13 uchwał, stosownie do którego wybory sołtysa i rady sołeckiej zarządza rada, określając miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wyznacza jego przewodniczącego. Przytaczając powyższe zapisy, wojewoda zwrócił również uwagę na § 14 uchwał, który stanowi o tym, że zadaniem wójta jest zwołanie zebrania wiejskiego poprzez podanie do publicznej wiadomości mieszkańcom sołectwa postanowień rady. Zdaniem Wojewody Lubuskiego przedstawiona konstrukcja przepisów w niektórych sytuacjach może rodzić wątpliwości, który organ gminy będzie właściwy do podjęcia określonych w statucie czynności. Organ nadzoru podkreślił, że skonstruowany przepis powinien być poprawny pod względem językowym i logicznym oraz klarowny i zrozumiały dla adresatów norm.

Wojewoda przytoczył również fragmenty § 22 pkt 2 uchwał w części „lub utraty prawa wybieralności” oraz § 23 ust. 1  uchwał w części „jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrań wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w oczach opinii środowiska”. Organ nadzoru uznał, że rada gminy wykroczyła poza zakres przyznanej delegacji, ponieważ wskazała w jakich przypadkach sołtys i członkowie rady sołeckiej mogą zostać odwołani przez zebranie wiejskie.

Zastrzeżenia wojewoda wniósł również w stosunku do § 27 ust. 1 uchwał. We wskazanym przepisie rada ustanowiła, że wójt uchyla albo stwierdza nieważność uchwał zebrania wiejskiego, jeżeli wykraczają one poza zakres kompetencji zebrania wiejskiego lub są sprzeczne z prawem.  Tym samym, w ocenie organu nadzoru organ uchwałodawczy gminy ustanowił zapis nieprecyzyjny, niedopuszczalny z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji oraz wykraczający poza zakres kompetencji przyznanych danemu organowi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda Lubuski stwierdził, że rozwiązania zastosowane przez radę gminy w uchwałach z dnia 20 października 2016 r., zostały podjęte w sposób istotny naruszający prawo, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności.

Na temat błędów w aktach prawa miejscowego pisaliśmy w artykułach pt. „Zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego” oraz „Jakich błędów unikać w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomości?”.



Autor:
Mateusz Karciarz

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego



Beniamin Rozczyński

asystent, interesuje się prawem administracyjnym


TAGI: Legislacja, Rada gminy, Rozstrzygnięcie nadzorcze, Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu