Prawo Dla Samorządu

Wprowadzając z dniem 1 stycznia 2016 r. możliwość zapewnienia wybranym jednostkom obsługiwanym wspólnej obsługi ustawodawca dopuścił również jej prowadzenie przez związki komunalne zarówno te już istniejące, jak i nowopowstałe.

Nowe przepisy samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie prowadzenia wspólnej obsługi (potocznie nazywanej centrami usług wspólnych – CUW) przewidują m.in. możliwość współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przy powoływaniu samorządowych centrów usług wspólnych. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny dopuścił następujące formy współpracy JST w zakresie wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a–10d ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6a–6d ustawy o samorządzie powiatowym:

związki międzygminne (art. 64 ustawy o samorządzie gminnym);
związki powiatowo-gminne (art. 72a ustawy o samorządzie powiatowym);
związki powiatów (art. 65 ustawy o samorządzie powiatowym).

Analiza prowadzonych przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (obecnie: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) rejestrów związków komunalnych prowadzi do wniosku, że jest to jedna z najbardziej popularnych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na dzień 31 grudnia 2016 r. zarejestrowanych było 313 związków międzygminnych (z czego 211 w dalszym ciągu jest wpisanych jako funkcjonujące), 6 związków powiatów (z czego 5 w dalszym ciągu jest wpisanych jako funkcjonujące) oraz 5 związków powiatowo-gminnych (wszystkie wpisane jako funkcjonujące). Wśród zarejestrowanych związków znajduje się również jeden związek komunalny powołany specjalnie do prowadzenia wspólnej obsługi – Związek Powiatowo-Gminny „Sejmik Średzki”, który został wpisany do rejestru związków powiatowo-gminnych pod pozycją 5 (statut Związku ogłoszono w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2016 r. poz. 8075).

Zanim powstanie związek…

Decyzja o wyborze związku komunalnego, jako formy prowadzenia wspólnej obsługi, każdorazowo powinna zostać poprzedzona dogłębną analizą, z której będzie wynikać, czy takie działanie jest zasadne i opłacalne. Taka analiza powinna również obejmować ocenę, czy wspólną obsługę prowadzić ma istniejący już związek komunalny (o ile taki związek funkcjonuje na terenie zainteresowanej JST), czy też będzie w tym celu tworzony nowy związek. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w żaden sposób nie wykluczają bowiem możliwości prowadzenia wspólnej obsługi przez istniejący już związek, powołany do realizacji innych zadań publicznych, np. z zakresu utrzymania czystości i porządku.

Jednocześnie pamiętać również należy, że w powyższym przypadku realizacja zadań z zakresu wspólnej obsługi przez jednostki samorządu terytorialnego i związki komunalne ma charakter rozłączny. Oznacza to, że w przypadku powierzenia wspólnej obsługi na rzecz związku, JST tracą możliwość samodzielnej jej realizacji tak długo, jak są członkami tego związku. Ewentualne odzyskanie możliwości realizacji wspólnej obsługi może nastąpić wyłącznie albo w przypadku wystąpienia ze związku albo jego likwidacji.

Zadania z zakresu wspólnej obsługi przeniesione do realizacji przez związek

Sposób sformułowania zadań z zakresu wspólnej obsługi, które mają być realizowane przez związek za wybrane samorządowe jednostki organizacyjne zależy wyłącznie od jednostek samorządu terytorialnego, które wchodzą w skład tego związku. Istotne w tym zakresie jest jedynie to, aby sposób uregulowania w statucie związku tych zadań odpowiadał faktycznym zamiarom tychże JST.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że na rzecz związku komunalnego można przenieść zapewnienie wspólnej obsługi w dwojaki sposób:

poprzez wskazanie w sposób ogólny, że związek będzie prowadzić wspólną obsługę wybranych jednostek obsługiwanych – w takim przypadku dana JST, będąca członkiem tego związku, nie pozostawia sobie możliwości samodzielnej realizacji wspólnej obsługi w jakimkolwiek zakresie;
poprzez wskazanie, że związek będzie prowadził wspólną obsługę wybranych jednostek obsługiwanych w ściśle określonym zakresie – w takim przypadku przy JST, będącej członkiem danego związku komunalnego, pozostają do realizacji w ramach wspólnej obsługi zadania w pozostałym, nieprzekazanym na rzecz związku zakresie.

W odniesieniu do pierwszego z ww. przypadków wskazać należy, że szczegółowy i wyczerpujący zakres wspólnej obsługi w odniesieniu do własnych samorządowych jednostek organizacyjnych będzie określać w swojej uchwale, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, organ stanowiący danej JST (o czym szerzej w dalszej części niniejszego artykułu). W pkt 3 tych przepisów ustawodawca wyraźnie zaznaczył bowiem, że jednym z obligatoryjnych elementów podejmowanej uchwały jest m.in. zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Z uwagi na to, że zakres ten nie może być sformułowany w sposób ogólny, to na organie stanowiącym JST, będącej członkiem związku, spocznie obowiązek szczegółowego (konkretnego) uregulowania zakresu wspólnej obsługi.

W drugim przypadku możliwość szczegółowego uregulowania konkretnych zadań, przekazywanych na rzecz CUW, będzie natomiast ograniczona w obrębie wskazanych w statucie związku zadań.

W tym miejscu zauważyć należy również, że dopuszczalne będzie także doprecyzowanie w statucie związku, iż realizacja zadania z zakresu wspólnej obsługi wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych odbywać się będzie wyłącznie w stosunku do wskazanej grupy podmiotów, np. wyłącznie w stosunku do szkół i placówek oświatowych. W takim przypadku organy stanowiące JST w uchwałach, o których mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie jednostek obsługiwanych będą mogły wskazać wyłącznie konkretne jednostki, które będą mieścić się we wskazanej w statucie związku grupie szkół i placówek oświatowych. W stosunku do pozostałych (tj. niewymienionych) jednostek, z uwagi na wskazywaną już rozłączność realizacji zadań z zakresu wspólnej obsługi, obsługa ta nie będzie mogła być jednak prowadzona przez inny niż jednostka organizacyjna tegoż związku podmiot (np. przez jednostkę organizacyjną macierzystej JST). W takim przypadku, nieuwzględnione w ww. uchwale jednostki organizacyjne będą musiały realizować samodzielnie zadania, które zostały przekazane do realizacji w ramach wspólnej obsługi.

Jaka jednostka ma zapewniać wspólną obsługę w ramach związku?

Zgodnie z art.10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wspólną obsługę może prowadzić, oprócz urzędu (starostwa) i innej samorządowej jednostki organizacyjnej, również jednostka organizacyjna związku komunalnego. Analiza przepisów samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie tworzenia i funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych prowadzi do wniosku, że wspólna obsługa na poziomie związku komunalnego może być prowadzona albo przez biuro związku (a więc odpowiednik urzędu/starostwa jednostki samorządu terytorialnego) albo przez inną istniejącą lub nowoutworzoną jednostkę budżetową związku. W przypadku decyzji, iż to biuro związku będzie podmiotem obsługującym, konieczne jest odpowiednie uregulowanie albo przepisów statutowych związku (w przypadku, gdy statut zawiera szczegółowe kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania takiego biura), albo odrębnych od statutu przepisów regulaminu organizacyjnego biura (w przypadku, gdy szczegółowe kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania biura związku zawarte są, na podstawie upoważnienia statutowego, w odrębnym od tego statutu regulaminie organizacyjnym biura) w zakresie wspólnej obsługi.

Podejmowanie uchwał w sprawie wspólnej obsługi w przypadku realizacji tych zadań przez związek komunalny

Szczególnie istotne z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania samorządowego centrum usług wspólnych, w przypadku realizacji tych zadań przy pomocy związku komunalnego, niewątpliwie jest wskazanie podmiotu właściwego do podejmowania uchwał, o których mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tymi przepisami, organ stanowiący JST (odpowiednio: rada gminy, rada powiatu) w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa odpowiednio w art. 10a pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym lub w art. 6a pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, określa w drodze uchwały, w szczególności:

jednostki obsługujące;
jednostki obsługiwane;
zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Co ważne, ww. uchwały nie mogą być zastąpione stosownymi w tym zakresie zapisami statutu związku komunalnego, bowiem ustawodawca wymaga odrębnej uchwały w tym zakresie.

Jednocześnie pojawia się pytanie, czy organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wspólnej obsługi będzie w dalszym ciągu organ stanowiący JST (a więc odpowiednio: rada gminy albo rada powiatu), czy też przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że organem właściwym do podjęcia tejże uchwały będzie organ stanowiący związku komunalnego, tj. zgromadzenie tego związku. Analiza art. 10b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, prowadzi w tym zakresie do wniosku, że ustawodawca pozostawił kompetencję do podjęcia ww. uchwały co do zasady każdemu z organów stanowiących JST, będących członkami związku.

Co równie istotne, ww. uchwały podejmowane przez każdy z tych organów nie muszą mieć jednakowego zakresu. Ważne jest wyłącznie to, aby zakres wspólnej obsługi mieścił się w zakresie zadań powierzonych do realizacji przez związek.

Tym samym, uchwałę w sprawie wspólnej obsługi podejmuje organ stanowiący JST, która należy do związku. Uchwała ta będzie obejmować wskazanie:

jednostki organizacyjnej związku, która będzie jednostką obsługującą
samorządowych jednostek organizacyjnych, które będą jednostkami obsługiwanymi;
zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi.

Należy jednak pamiętać, że upoważnienie do wydania uchwały, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym może być również skierowane do zgromadzenia związku komunalnego. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku, gdy na rzecz związku, którego zadaniem jest nie tylko świadczenie wspólnej obsługi na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych JST, które są członkami tego związku, ale również inne przekazane mu zadania (np. z zakresu wspominanego już utrzymania czystości i porządku) posiada własne (tj. związkowe) jednostki organizacyjne, dla których również chciałby prowadzić wspólną obsługę. W takim przypadku, powyższe przepisy należy odczytywać w ten sposób, że zgromadzenie związku, w odniesieniu do własnych (tj. związkowych) jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, określa, w drodze uchwały, w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane i zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Co ważne, związek komunalny nie może powierzyć jej realizacji na inny podmiot, np. na jednostkę samorządu terytorialnego, będącą członkiem tego związku.

Podsumowanie

Współdziałanie JST w postaci związku komunalnego w zakresie powoływania samorządowych centrów usług wspólnych niewątpliwie stanowi interesującą alternatywę prowadzenia wspólnej obsługi, zwłaszcza dla niewielkich jednostek, nieposiadających odpowiedniej ilości podmiotów, na rzecz których powołane CUW mogłoby efektywnie działać, bądź też JST, chcących powołać wyspecjalizowane w wąskim zakresie CUW (np. zajmujące się wyłącznie sprawami informatycznymi). Decydując się jednak na taką formę współpracy, należy liczyć się z faktem, że procedura ich powołania będzie w wielu przypadkach zdecydowanie dłuższa niż organizacja CUW w obrębie jednej JST.

Więcej na temat organizacji i funkcjonowania CUW można przeczytać w bezpłatnej publikacji, której autorami są redaktorzy Portalu, pt. „Prawne aspekty organizacji i funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych”.

Prowadzenie wspólnej obsługi przez związek komunalny