Prawo Dla Samorządu

Z dniem 9 grudnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła m.in. zmianę sposobu finansowania pobytu sześciolatków w przedszkolach.

W konsekwencji zmiany ustawy, kolejne rady gmin podejmują uchwały w sprawie wymiaru czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Uchwały w przedmiocie opłat za przedszkola, podejmowane przez rady gmin województwa wielkopolskiego, stają się aktualnie przedmiotem licznych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Wielkopolskiego. Spośród zastrzeżeń kierowanych wobec uchwał, wyróżnić można kilka, które regularnie powtarzają się w treści orzeczeń organu kontroli.

Podstawa programowa

Jak wynika z treści wydawanych rozstrzygnięć nadzorczych, zdaniem Wojewody, sprzeczne z obowiązującymi przepisami jest powoływanie się (na potrzeby wskazywania wymiaru godzin, w ramach których zapewnione jest bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka) na pojęcie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Natomiast, zgodnie z treścią ustawowej delegacji (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty): rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 (...) w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki (który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie).

Cytując treść Rozstrzygnięcia Nadzorczego nr KN-I.4131.1.116.2017.3 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 lutego 2017 r.: „w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. (...) W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej”.

Pełna czy rozpoczęta godzina?

Zgodnie z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1 (tj. opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym ustalony przez radę gminy wymiar bezpłatnej opieki), nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć.

Tymczasem, w treści licznych uchwał podejmowanych w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, znaleźć można zapis mówiący o opłacie za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. Zdaniem wojewody, intencją ustawodawcy, posługującego się pojęciem godziny, było wprowadzenie odpłatności za pełną, godzinną (60 minutową) usługę.

Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda powołał się m. in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 1167/12), w którym to (cytując treść Rozstrzygnięcia Nadzorczego nr KN – I.4131.1.46.2017.8) sąd „uznał za wadliwe naliczanie opłat za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną. Zdaniem Sądu taka regulacja pozostaje w sprzeczności z niekwestionowaną w orzecznictwie zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. Powyższe stanowisko podziela organ nadzoru, uznając, że ustalenie możliwości naliczania opłaty za każdą rozpoczętą godzinę zajęć stanowi niedopuszczalną modyfikację przywołanej normy art. 14 ust. 5a u.s.o.”

Sposób obliczania wysokości opłaty

Problematyczną kwestię stanowić może również ustalenie prawidłowego sposobu obliczania wysokości miesięcznej opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Mianowicie, na potrzeby ustalania przedmiotowej należności, rady gminy stosują współczynnik „zadeklarowanej przez rodziców/opiekunów prawnych liczby godzin pobytu dziecka w oddziale przedszkolnym”.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, posłużenie się pojęciem „zadeklarowanej liczby godzin” stanowi niezgodne z prawem oderwanie wysokości ponoszonej opłaty od faktycznie świadczonej usługi. Natomiast, jak wynika z analizy rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody, opłata ponoszona za korzystanie z wychowania przedszkolnego stanowić ma ekwiwalent za rzeczywiście uzyskane świadczenie.

Zgodnie z treścią Rozstrzygnięcia Nadzorczego nr KN-I.4131.1.116.2017.3 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 lutego 2017 r., „z treści przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty pojęcia deklaracji rodzica, tj. tutaj >>zdeklarowanej przez rodziców/ opiekunów prawnych liczby godzin pobytu dziecka w oddziale przedszkolnym ponad czas realizacji podstawy programowej<< oznacza konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu”.

Wojewoda zwraca przy tym uwagę, że proponowany przez rady gminy sposób formułowania opłaty (tj. przy uwzględnieniu deklarowanej długości pobytu dziecka w przedszkolu), skutkuje uznaniem jej za opłatę ponoszoną za gotowość do świadczenia usługi, co pozostawać będzie w sprzeczności z celem regulacji i intencją ustawodawcy.

Kierunek rozstrzygnięć podejmowanych przez Wojewodę Wielkopolskiego pokazuje wyraźną intencję organu nadzoru, aby możliwie kompleksowo zabezpieczać interesy mieszkańców gmin i – o ile to możliwe - nie obciążać ich kosztami. Należy jednak dbać o to, aby taką retorykę stosować w sposób racjonalny i uzasadniony, by nie doprowadzić do nadmiernego obciążania gmin konsekwencjami takich praktyk.

Uchwały w przedmiocie opłat za przedszkola w ocenie wojewody