Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ocena zgodności z prawem uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami nie może być dokonywana na podstawie wzorców dotyczących tworzenia prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 roku (sygn. II SA/Ke 915/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego (sygn. PNK.I.4130.69.2016) stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie uchwalenia aktualizacji „Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego”.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na sesji w dniu 27 lipca 2016 roku Sejmik Województwa Świętokrzyskiego [dalej także: sejmik] przyjął uchwałę w sprawie uchwalenia aktualizacji „Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego” [dalej także: uchwała lub plan]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 2016 roku Wojewoda Świętokrzyski [dalej także: organ nadzoru lub wojewoda] stwierdził nieważność uchwały sejmiku. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na naruszenie § 82 i 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” [dalej także: rozporządzenie], polegające na zastosowaniu derogacji milczącej. Organ nadzoru podkreślił, że uchwalenie w dniu 27 lipca 2016 roku nowego planu gospodarki odpadami powinno być dokonywane wraz z jednoczesnym uchyleniem poprzedniego planu gospodarki odpadami przyjętego przez sejmik w dniu 28 czerwca 2012 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach wniosło Województwo Świętokrzyskie [dalej także: skarżący].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że co do zasady naruszenie zasad techniki prawodawczej nie jest przesłanką stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa. Skarżący podkreślił, że rozporządzenie stanowi zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy, wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne, nie zaś wskazywać ocenę ważności obowiązującego prawa. Przy czym dodał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wyjątkowo naruszenie zasad techniki prawodawczej może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Wspomniane naruszenie ma miejsce, gdy dochodzi do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa takich jak:

regulowanie w uchwale materii uregulowanej aktami wyższego rzędu;
wykraczanie organu jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego.

Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 roku (sygn. II OSK 2154/13), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 roku (sygn. IV SA/Po 236/16) oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2010 roku (sygn. II SA/Sz 625/10), w którym sąd wskazał, że uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie stanowi aktu prawa miejscowego. W przytoczonych wyrokach sądy administracyjne podkreśliły, że plan gospodarki odpadami wyznacza program działania organów administracji oraz, że jest aktem obowiązującym wewnątrz administracji i nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych dla podmiotów zewnętrznych wobec administracji.

Samorząd województwa powołał się także na art. 37 ustawy o odpadach [dalej także: ustawa], który stanowi o tym, że uchwalony plan podlega cyklicznej aktualizacji. Ponadto art. 37 ust. 3 ustawy wskazuje, że przepisy o uchwalaniu planu stosuje się odpowiednio do aktualizacji planu. Tym samym wyodrębnione zostały dwie odrębne instytucje: uchwalenie planu i uchwalenie aktualizacji planu.

Skarżący dodał, że plan gospodarki odpadami jako dokument o charakterze opisowym, analitycznym i informacyjnym nie może podlegać zmianie – tak jak w przypadku przewidzianym przez §82 rozporządzenia. Wynika to między innymi z faktu, że wspomniana aktualizacja oznacza dostosowanie planu uchwalonego do aktualnego stanu wiedzy i obowiązujących przepisów. Co za tym idzie, aktualizacja nie ma na celu podjęcia nowego planu.

W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto organ nadzoru powołał się na wykładnię systemową przepisów, wskazując na racjonalność działania ustawodawcy w zakresie zgodności ze wszystkimi aktami wyższego rzędu, w tym z rozporządzeniem. Co ważne, w ocenie wojewody uchybienie przepisom rozporządzenia prowadzi do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i tym samym stanowi podstawę do zakwalifikowania takiego aktu jako istotne naruszenie prawa.

Wojewoda wskazał, iż „Jeżeli nawet wojewódzki plan gospodarki odpadami nie został określony mianem ‘aktu prawa miejscowego’, ale jego treść wyklucza uzyskanie zezwolenia lub nie pozwala na wydanie pozwolenia, to odmawianie temu planowi charakteru aktu powszechnie obowiązującego jest zamykaniem oczu na rzeczywistość. Pozornie wiąże on organ administracji, ale faktycznie wiąże każdego ubiegającego się o zezwolenie lub pozwolenie, ponieważ go nie otrzyma, jeżeli plan do tego nie dopuszcza. Dlatego nie jest wykluczona obrona stanowiska, że wojewódzki plan gospodarki odpadami ma charakter aktu prawa miejscowego, mimo że ustawa takim mianem go nie określa”.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 roku (sygn. II SA/Ke 915/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu WSA w Kielcach przychylił się do stanowiska przyjętego przez stronę skarżącą.

Sąd administracyjny wskazał, że większość naruszeń rozporządzenia ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, jednakże nie można też wykluczyć naruszeń, które stanowią istotne naruszenie prawa. Do istotnych naruszeń prawa zdaniem sądu należy zaliczyć te, które doprowadzają do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa: regulowanie w uchwale materii uregulowanej aktami wyższego rzędu, czy też wykraczanie jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego.

WSA w Kielcach przychylił się do stanowiska judykatury, iż analizowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Sąd przywołał wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2013 roku (sygn. II SA/SZ 1035/12), w którym sąd administracyjny stwierdził, że plan jest aktem kierownictwa wewnętrznego, stanowiącym ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji.

Sąd administracyjny podzielił również pogląd, że plan gospodarki odpadami jako dokument o charakterze opisowym, analitycznym i informacyjnym nie może podlegać zmianie tak jak przepisy prawa na podstawie §82 rozporządzenia. WSA dodał, że istotą aktualizacji planu jest dostosowanie do odpowiedniego stanu wiedzy i obowiązujących uprzednio podjęty plan gospodarki odpadami.

Z uwagi na przedstawione kwestie Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które zostało zdaniem WSA w Kielcach, wydane niezgodnie z prawem.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach jest nieprawomocny.

Na temat rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego stwierdzającego nieważności uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie uchwalenia aktualizacji „Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego” pisaliśmy w artykule pt. „Pierwsze WPGO zakwestionowane przez wojewodę”.

Pierwszy wyrok WSA w sprawie WPGO