Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Wojewody Lubelskiego rada gminy nie jest uprawniona do ustalania zasad zajmowania pasa drogowego dróg wewnętrznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN-II.4131.483.2016 z dnia 2 stycznia 2017 roku Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podstawę prawną podjęcia omawianej uchwały przez radę gminy stanowiły zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 4) [dalej: u.s.g.] jak i ustawy o drogach publicznych (art. 8 ust. 2) [dalej: u.d.p.]. Badając legalność wskazanego aktu, organ nadzoru doszedł do wniosku, że żaden z przywołanych przepisów nie daje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wojewoda w pierwszej kolejności zakwestionował powołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Organ nadzoru wskazał, że w analizowanej uchwale rady gminy nie określono ani tytułu prawnego zajęcia pasa drogowego dróg wewnętrznych (w szczególności umowy najmu lub dzierżawy), ani okresu trwania umowy, co jego zdaniem przesądza o tym, że przyjęte postanowienia nie mieszczą się w granicach upoważnienia wynikającego z cyt. artykułu.

Kolejnym artykułem, stanowiącym podstawę do podjęcia omawianej uchwały był art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stosownie do jego treści, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewoda podkreślił, że przedmiotem uchwały rady gminy były zasady i tryb korzystania z dróg wewnętrznych, które nie spełniają warunków koniecznych do uznania ich za obiekty użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z poglądami doktryny, za obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uważa się przedmioty materialne, które służą do bieżącego i nieprzerwanego (ciągłego) zaspokajania potrzeb o charakterze użyteczności publicznej, przy czym zaspokajanie tych potrzeb ma następować poprzez dostarczanie (świadczenie) usług powszechnie dostępnych, czyli takich, które albo mają charakter niewykluczalny, albo też muszą być obligatoryjnie udostępniane wszystkim podmiotom żądającym ich świadczenia z uwagi na brzmienie stosownych przepisów prawa (przewidujących taki obowiązek) (M. Szydło, Komentarz do art. 1 ustawy [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008).

Zdaniem organu nadzoru również art. 8 ust. 2 u.d.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzania regulacji w zakresie gminnych dróg wewnętrznych. Przepis ten stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wojewoda podkreślił, że z artykułu tego wynika jedynie, że drogi wewnętrzne mają odrębną specyfikę niż drogi publiczne i zarządzanie nimi podlega innym regułom niż zarządzanie drogami publicznymi. Samo zaś wskazanie w u.d.p. definicji drogi wewnętrznej nie oznacza jeszcze, że podlegają one reżimowi tej ustawy. W ocenie organu nadzoru ze wskazanego przepisu nie sposób wywieść kompetencji do określenia zasad zajmowania pasa drogowego dróg wewnętrznych.

Wojewoda Lubelski dodał także, że zarówno korzystanie jak i zarządzanie drogami wewnętrznymi podlega regulacjom prawa cywilnego. Wypływa stąd wniosek, że żaden przepis ustawowy nie przewiduje, że warunki korzystania z dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy, mogłyby być określone w drodze aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro w omawianej sprawie organ administracji publicznej podjął działanie w sprawie, co do której przepis prawa nie wskazywał jego właściwości, to zdaniem wojewody działanie takie stanowi również naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.

Mając na uwadze powyższe, wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady gminy w całości.

Czy rada gminy może ustalać zasady korzystania z dróg wewnętrznych?