05.08.2013


Kto reprezentuje gminę przed sądem administracyjnym?

KATEGORIA: Praktyka

W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem są uchwały rady gminy zdolność procesową co do zasady posiada wójt.

Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12) została podjęta na wniosek Prezesa NSA. Sąd stwierdził w niej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem są uchwały rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Rozbieżności w orzecznictwie

W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości, co do tego, który organ jednostki samorządu terytorialnego posiada zdolność sądową i procesową w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy będącej zarówno stroną, jak i organem, którego działanie jest przedmiotem skargi. Powyższe wątpliwości można zauważyć przede wszystkim w rozbieżnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednych sprawach wskazywał radę gminy jako organ właściwy do podejmowania czynności w postępowaniu sądowym, natomiast w innych przyjmował, że organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zagadnienie okazało się na tyle istotne, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej wyjaśnić czy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem są uchwały rady gminy, zdolność procesową (zdolność do podejmowania czynności procesowych) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy rada gminy (rada miasta).

Zdolność sądowa i procesowa gminy

Gmina jest podmiotem władzy publicznej, który jest wyposażony w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 p.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Jest to zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w postępowaniu toczącym się przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym gmina jako osoba prawna posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast art. 28 p.p.s.a. wskazuje między innymi, że osoby prawne mające zdolność sądową w postępowaniu dokonują czynności przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. By wskazać organ uprawniony do reprezentacji gminy należałoby sięgnąć do przepisów ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.], która w art. 31 wprost stanowi, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz. Przepis art. 26 p.p.s.a. przyznaje zdolność do czynności postępowania w sprawach sądowoadminstracyjnych (zdolność procesową) osobom prawnym, a więc także gminie. Zdaniem części doktryny zdolność sądowa stanowi konieczną przesłankę do zdolności procesowej.

Reprezentacja gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Zdaniem NSA, stanowisko zgodnie z którym to rada gminy posiada zdolność sądową i w związku z tym może upoważnić przewodniczącego do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest słuszne. Nie ma przepisu, który wprost przyznawałby zdolność sądową przewodniczącemu rady gminy. Stanowisko przyznające przewodniczącemu zdolność sądową, zdaniem NSA „może prowadzić wprost do naruszenia ustawowo zadekretowanej pozycji wójta jako organu wykonawczego i zarazem reprezentanta gminy jako osoby prawnej.” Natomiast u.s.g. nie wprowadza dualizmu w reprezentacji gminy. Powierza ją wprost organowi wykonawczemu gminy. Wójt reprezentuje gminę „na zewnątrz”, a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają charakter zewnętrzny. W wielu przepisach u.s.g. ustawodawca wskazuje gminę jako podmiot mający realizować określone zadania. Natomiast gminę jako osobę prawną reprezentuje wójt. NSA podkreśla także, iż co prawda radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawa nie stanowi inaczej. W kwestii reprezentowania gminy ustawa „stanowi inaczej” i podmiotem, który ją reprezentuje jest wójt i nie ma potrzeby przyznawania zdolności sądowej każdemu z organów oddzielnie. Fakt, iż gmina działa przez swoje organy (zarówno organ stanowiący jak i wykonawczy) nie może prowadzić do twierdzenia, iż należy każdemu organowi z osobna przyznać zdolność sądową.

Nie można także ze sposobu zorganizowania nadzoru nad działalnością organów gminy, oddzielną dla aktów rady gminy i aktów wójta, wyprowadzać umocowania dla przewodniczącego rady do reprezentowania gminy. Zdaniem NSA oddzielenie aktów w postępowaniu nadzorczym ma charakter jedynie porządkujący, a nadzór jest skoncentrowany na uchwałach rady. Przyznanie, zatem zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy.

Wójt jako wykonawca uchwał rady gminy

Zgodnie z art. 30 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Rada gminy jest organem, który podejmuje uchwały, ale ich wykonaniem powinien zajmować się wójt jako organ wykonawczy. Przykładem może być postępowanie dotyczące zaskarżenia aktu nadzoru. Rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu aktu nadzoru, ale jej wykonawcą ze wszystkimi tego konsekwencjami jest wójt. Powinien on wykonywać tylko te czynności, które związane są z tym zaskarżeniem tj. wnieść skargę i dokonywać innych czynności procesowych wynikających ze zdolności sądowej. Jest on także zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych oraz podpisywania każdego pisma w postępowaniu sądowym. Zdaniem NSA brak podstawy prawnej by tej sytuacji przypisywać zdolność sądową innemu niż wójt organowi gminy.

Rozdzielenie kompetencji organów gminy

Należy także wskazać, iż istotny jest fakt ustawowego rozdzielenia zadań i kompetencji organów gminy. W tej sprawie wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny [dalej: TK] w uchwale z dnia 10 maja 1994 roku (sygn. akt W 7/94). TK podkreślił, że „z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określona kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził”. Rozważania te należy odnieść do ustawowego podziału zadań i kompetencji między radę gminy i wójta.

Konflikt interesów

NSA przyjął jako ogólną zasadę, iż to wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Jednak mogą wystąpić nadzwyczajne sytuacje. Jako przykład należałoby wskazać sytuacje, kiedy to w konkretnej sprawie zachodzi konflikt interesów rady gminy i wójta bądź, gdy z przedmiotu uchwały wynika, iż dotyczy ona interesu prawnego wójta, a nieuwzględnienie nadzwyczajnego charakteru sytuacji mogłoby doprowadzić do pozbawienia organu stanowiącego gminy możliwości ochrony sądowej m.in. jej interesu, kompetencji czy uprawnień. W tej sytuacji w ocenie NSA wydaje się, iż należałoby wyjątkowo przyznać radzie gminy zdolność procesową. Pogląd ten można by uzasadnić stosując wykładnię celowościową.

Odniesienie uchwały do innych jednostek samorządu terytorialnego

Uchwała NSA nie porusza podobnych problemów dotyczących powiatu i województwa. Można jednak przyjąć, iż w tych przypadkach powinna mieć miejsce analogiczna interpretacja. Organem uprawnionym do reprezentacji winien być starosta.

Zaskarżenie aktów nadzoru

Powyższa uchwała nie porusza także kwestii dotyczącej reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu, w którym skarży ona rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody czy też uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Wydaje się, iż w takiej sytuacji również należy posiłkować się analogią i przyjąć, że organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego będzie organ wykonawczy.

Podsumowanie

Podmiotem władzy publicznej, któremu przysługuje zdolność sądowa i procesowa jest gmina. Jest ona osoba prawną, za którą działają jej organy. Rada gminy jest organem stanowiącym, natomiast to wójt jest organem wykonawczym, który reprezentuje ją na zewnątrz. Kompetencje organów gminy są ustawowo rozdzielone, dlatego za nieuprawniony i nieuzasadniony należy uznać pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który ją reprezentuje na zewnątrz. Nie oznacza to jednak, że w szczególnych sytuacjach m.in. w sprawach skarg na uchwały rady gminy – gmina nie może być reprezentowana przez radę gminy, działającą przez jej przewodniczącego.

 



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego



Marta Bokiej

aplikant radcowski, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem prawa nieruchomości i inwestycji budowlanych


TAGI: Uchwała NSA, Rada gminy, Wójt,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu