Prawo Dla Samorządu

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może dowolnie kształtować obowiązków przewoźników w zakresie korzystani z przystanków komunikacyjnych lub dworców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. (sygn. III SA/Kr 1724/15) stwierdził nieważność części uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta, zarządzanych przez miasto.

Rada Miasta na podstawie m.in. art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym podjęła uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta, zarządzanych przez miasto. W treści przedmiotowej uchwały określono przystanki komunikacyjne (zlokalizowane na terenie miasta dostępne dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz zarządzane przez miasto), a także wprowadzono kategorie przystanków: początkowe, przelotowe oraz końcowe.

Zgodnie z postanowieniami uchwały, na przystankach przelotowych dopuszczalne byłoby zatrzymywanie się w celu umożliwienia wsiadania lub wysiadania pasażerów na czas nie dłuższy niż 2 minuty. Ograniczenia te nie miałyby natomiast zastosowania do przystanków początkowych, końcowych oraz znajdujących się na terenie dworca. Wskazano, iż czas postoju na peronach znajdujących się na terenie dworca będzie ustalany z organizatorem w uzgodnieniu zasad korzystania z przystanków. Nie określono natomiast wprost, czy przewoźnik lub operator ma obowiązek rozpoczynania lub kończenia przejazdów na przystankach określonych jako początkowe lub końcowe.

Zamieszczono również odesłanie, zgodnie z którym pozostałe warunki korzystania z przystanków określa odrębna uchwała.

Wojewoda Małopolski zaskarżył tę uchwałę w części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, iż Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie do określania warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez określenie przystanków początkowych i końcowych. Zgodnie z art. 30-34 u.p.t.z. co do zasady to do przedsiębiorcy starającemu się o uzyskanie potwierdzenia zgłoszenia przewozu należy ustalenie trasy przewozu – gmina nie ma kompetencji do ograniczania tej swobody poprzez wskazywanie punktu początkowego i końcowego przewozu w drodze aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż ograniczenie czasowe korzystania z przystanków mieści się w pojęciu „zasad korzystania”. Celem przedmiotowej regulacji było zapobieżenie sytuacji, w której niektórzy przewoźnicy korzystali z zatok jako miejsc postoju lub przygotowania się do kursu. Zdaniem Rady przepisy art. 30-35 u.p.t.z. nie stoją temu na przeszkodzie.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody zaznaczył, iż przedmiotem skargi jest wyłącznie przepis, który określa przystanki początkowe i końcowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zaskarżony przepis narusza prawo w stopniu istotnym.

WSA stwierdził, iż u.p.t.z. precyzyjnie reguluje procedurę ustalania rozkładu jazdy, który proponuję przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem potwierdzenia zgłoszenia przewozu1. Zdaniem Sądu poprzez określenie przez Radę przystanków początkowych i końcowych przedsiębiorcy planującemu prowadzenie działalności w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostaje narzucona linia komunikacyjna i trasa przejazdu. Tymczasem w obowiązujących przepisach brak kompetencji dla Rady do dokonywania tego rodzaju ograniczeń działalności przewoźników w drodze aktu abstrakcyjnego i generalnego.

WSA wskazał, iż z art. 32 ust. 3 pkt 3 u.p.t.z. (stanowiącego o konieczności uzgadnianie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach miast lub dworca), nie wynika uprawnienie do określania przystanków początkowych i końcowych. Przepis ten dotyczy bowiem postępowania indywidualnego związanego z konkretnym wnioskiem przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały w części.

Analizując przedmiotową sprawę należy zastanowić się nad zakresem upoważnienia udzielonego w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. Z pewnością nie wynika z niego kompetencja do władczego ustalania trasy przewozu realizowanego przez przewoźników komercyjnych (w tym wiążącego określenia punktu rozpoczęcia i zakończenia przewozu). Powstaje jednak pytanie, czy analizowana uchwała w rzeczywistości ogranicza przewoźników w tym zakresie. Należy wskazać, iż co prawda Rada Miasta określiła niektóre przystanki jako „początkowe” lub „końcowe”, jedynym ograniczeniem wprowadzonym wprost był limit czasowy w korzystaniu z przystanków „przelotowych”. W szczególności zaś nie wskazano wyraźnie, czy zakwalifikowanie przystanków jako „początkowych” lub „końcowych” jest równoznaczne z obowiązkiem wykorzystania ich do rozpoczynania lub kończenia przewozu.

Wydaje się, iż rada gminy może w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.z. zniechęcać lub zachęcać przewoźników do niektórych zachowań. W szczególności dopuszczalne wydaje się określenie kilku kategorii przystanków: np. takich, w na których postój może odbywać się bez ograniczeń czasowych oraz takich, na których postój może trwać jedynie celem umożliwienia wysiadania i wsiadania pasażerów. Gmina mogłaby w ten sposób realizować swoją politykę transportową. Jednocześnie przewoźnicy, którzy chcieliby rozpoczynać przewóz od przystanków, na których obowiązywałyby ograniczenia czasowe postoju, musieliby przygotowywać się do przejazdu w innym miejscu, niż dany przystanek. Nie zostaliby jednak takiej możliwości bezpodstawnie pozbawieni.

Jednakże, nawet jeżeli przyjąć, iż celem Rady Miasta nie było nałożenie obowiązku rozpoczynania i kończenia przewozu na konkretnych przystankach, to sposób skonstruowania przedmiotowej uchwały budzi w tym zakresie wątpliwości. Jest to sytuacja, której należy unikać w związku z art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) oraz zasadą dobrej legislacji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny „przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki powinny być formułowane jasno i precyzyjnie, co pozwoli uniknąć pozostawiania organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego wspomnianych ograniczeń”2. Dlatego nie rozstrzygając o zasadności rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie, należy postulować konieczność precyzyjnego formułowania postanowień aktów prawa miejscowego przez organy stanowiące.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

1. Choć, jak wynika z przepisów przejściowych zawartych w u.p.t.z., potwierdzenie zgłoszenia przewozu może być podstawą wykonywania przewozów regularnych dopiero od 1 stycznia 2018 r.

2. Pkt 4.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK Seria A 2005 nr 11, poz. 132.

Określenie warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców