Prawo Dla Samorządu

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji kontynuuje prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który dotyczy m.in. nadzoru nad działalnością JST.

Ostateczny projekt coraz bliżej

Od wielu miesięcy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Pod koniec grudnia 2016 roku kolejna wersja przedmiotowego projektu została skierowana do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów. Jest to jeden z ostatnich etapów prac na poziomie rządowym poprzedzający skierowanie projektu ustawy do Sejmu.

Projekt ten na przestrzeni ostatnich miesięcy podlegał licznym zmianą, stąd warto zwrócić uwagę na jego najnowszą wersję (projekt z dnia 16 grudnia 2016 roku) – zwłaszcza w zakresie przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Zmiany w nadzorze

Projektodawcy proponują wprowadzenie analogicznych zmian we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych (ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie województwa) dotyczących tzw. personalnych środków nadzoru.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję (art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – analogiczna rozwiązanie dotyczące zarządu powiatu i zarządu województwa: art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz 84 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym stanowi, iż w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - analogiczne rozwiązania dotyczące organów powiatu i organów województwa: art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz 85 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

W projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano, aby w przypadku zastosowania obu ww. środków nadzoru Prezes Rady Ministrów uzyskał możliwość nadawania im rygoru natychmiastowej wykonalności. Miałoby to być uzależnione od wystąpienia jednej z następujących przesłanek:

brak jest możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu gminy pomimo wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie programu, o którym mowa w art. 240a ust. 1 ustawy o finansach publicznych, albo z powodu nieopracowania przez gminę takiego programu albo braku pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej do niego, lub
co najmniej jeden z organów gminy nie wykonuje zadań publicznych przez okres co najmniej 6 miesięcy.

W przypadku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu w przedmiocie odwołania wójta, wójtowi nie będzie przysługiwało wynagrodzenie od dnia jego odwołania, chyba że prawomocnie zostanie uchylone to rozstrzygnięcie lub wstrzymana zostanie jego wykonalność.

Natomiast w przypadku nadania rozstrzygnięciu nadzorczemu dotyczącemu zawieszenia organów gminy rygoru natychmiastowej wykonalności wójtowi oraz radnym nie będzie przysługiwać wynagrodzenie ani diety, w okresie zawieszenia organów gminy, chyba że prawomocnie zostanie uchylone to rozstrzygnięcie lub wstrzymana zostanie jego wykonalność. Jeżeli natomiast rygor natychmiastowej wykonalności nie zostanie w tym przypadku zastosowany, powyższy skutek nastąpi od dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie projektodawcy proponują, aby w przypadku zastosowania ww. środków nadzoru skargi na nie były rozpatrywane przez sąd administracyjny w terminie 30 dni. Miałoby to dotyczyć również skarg kasacyjnych. Obecnie ustawy ustrojowe przewidują wyłącznie termin, w którym sąd administracyjny powinien wyznaczyć termin rozprawy, nie określając przy tym, kiedy sprawa winna być rozstrzygnięta.

Dodatkowo projektodawcy proponują wprowadzenie przepisów wprost umożliwiających złożenie skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania wójta oraz zawieszenia organów gminy zainteresowanym podmiotom – tj. odwołanemu wójtowi lub zawieszonym organom gminy.

Projekt ustawy nowelizującej zakłada ponadto wprowadzenie zmiany w Kodeksie wyborczym dotyczącej określenia momentu, w którym następuje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu wójta. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę od uchwały rady gminy albo postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1-6 Kodeksu wyborczego. Projektodawcy proponują dodanie do tego przepisu frazy „albo po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym”, co ma na celu doprecyzowanie obecnej regulacji o przypadki, w których osoba zainteresowana nie skorzysta z przysługujących jej środków pomocy prawnej.

Propozycje zmian w powyższym zakresie wiążą się z dotychczasowymi doświadczeniami związanymi ze stosowaniem powyższych środków nadzoru. W praktyce okazało się bowiem, iż możliwość ich skutecznego zastosowania i doprowadzenia do odsunięcia od pełnienia funkcji określonych osób zająć może nawet kilkanaście miesięcy.

W uzasadnieniu projektu wskazano ponadto, iż proponowane zmiany nie umniejszają ochrony sądowej gwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny rozpatrując bowiem skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze może wstrzymać jego wykonanie tym samym niwecząc skutek nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zmiany w środkach nadzoru

Projektodawcy proponują także wprowadzenie zmian związanych ze stosowaniem środków nadzorczych dotyczących niektórych uchwał finansowych podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano, aby analogiczny tryb postępowania stosować do uchwał zmieniających uchwały budżetowe, jak również do uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany.

Należy przypomnieć, iż w poprzedniej kadencji Sejmu analogiczne rozwiązanie proponowano wprowadzić w stosunku do wszystkich uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres podmiotowy kontroli

Niezależnie od zmian związanych z nadzorem nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, warto również zwrócić uwagę na zawartą w projekcie ustawy nowelizującej zmianę dotyczącą zakresu podmiotowego kontroli prowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe.

Obecnie ustawa o RIO stanowi, iż Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:

1) jednostek samorządu terytorialnego;

1a) związków metropolitalnych;

2) związków międzygminnych;

3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;

4) związków powiatów;

4a) związków powiatowo-gminnych;

5) stowarzyszeń powiatów;

6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;

7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Projektodawcy proponują, aby powyższy katalog podmiotowy rozszerzyć o osoby prawne, na które podmioty, o których mowa w pkt 1-6, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio wywierają wpływ, w szczególności poprzez:

a) posiadanie ponad połowy udziałów albo akcji,

b) posiadanie ponad połowy głosów wynikających z udziałów albo akcji,

c) sprawowanie nadzoru nad organem zarządzającym,

d) posiadanie prawa do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Zdaniem projektodawców zmiana ta powinna przyczynić się do sprawniejszego przeciwdziałania ryzykom niewypłacalności JST będących skutkiem transferu zadłużania do tego typu podmiotów. Jednocześnie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej podkreśla się coraz większe znaczenie spółek komunalnych, które stanowią instrument realizacji coraz większej ilości zadań komunalnych.

Termin wejścia zmian

Projekt ustawy nowelizującej zakłada, iż przedstawione powyżej zmiany dotyczące nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego miałyby wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Rozszerzenie zakresu podmiotowego kontroli RIO – podobnie jak większość pozostałych zmian wynikających z ustawy dotyczącej działalności i organizacji RIO – miałoby wejść w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy.

Zmiany w nadzorze nad działalnością JST