Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
02.01.2017
KATEGORIA: Praktyka
W ostatnim czasie sądy administracyjne coraz częściej rozpatrują skargi na uchwały rad gmin w sprawie regulaminów stref płatnego parkowania.
W praktyce kontrowersje budzą w szczególności problemy dotyczące:
Możliwość pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty
Powyższa kwestia była poruszana nie tylko przez wojewódzkie sądy administracyjne, ale również przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z wypracowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy (vide: wyrok WSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 98/16; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 3507/15, uchwała NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11). Szerzej o tym zagadnieniu pisaliśmy na łamach naszego portalu w artykule pt. „Czy można pobierać opłaty za parkowanie w soboty?”.
Legalność obciążenia użytkownika zastrzeżonego miejsca postojowego kosztami jego utworzenia
Wśród zaskarżanych uchwał rad gmin często pojawia się problem obciążenia finansowego użytkownika zastrzeżonego miejsca postojowego w zakresie jego utworzenia i likwidacji. Zdaniem sądów, organ nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulują zagadnienia inne niż zawarte w przepisach: art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13f ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Decydowanie o tym, kto jest podmiotem ponoszącym takie koszty, jest naruszeniem ww. przepisów. Jednoznacznie wskazuje się na § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, przewidującym, że organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu realizuje na koszt własny zarządca drogi (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 98/16).
Wprowadzanie trybu reklamacyjnego dotyczącego opłat za parkowanie
Z przepisu art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, pobiera się opłatę dodatkową. Jak wskazują sądy administracyjne, przepis ten nie jest podstawą do decydowania przez organ o tym, kiedy pobór opłaty dodatkowej jest zasadny, a kiedy nie. Wskazany powyżej obowiązek wynika z przepisu prawa, a zatem rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia „sposobu pobierania opłaty”. Również zgodnie z art. 40d ust. 2 ww. ustawy wynika, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem – jak wskazują sądy administracyjne – w przypadku kwestionowania istnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, to organ egzekucyjny rozpatruje zaskarżenie i przeprowadza postępowania wyjaśniające przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1978/16).
Określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych
Skarżący najczęściej podnoszą, że zawarte w poszczególnych regulaminach stref płatnego parkowania regulacje określające tryb egzekucji opłat dodatkowych stanowią przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. W analizowanych orzeczeniach sądy bez wyjątku zgadzają się z tymi zarzutami. W uzasadnieniach wydawanych w tym zakresie wyroków utrzymuje się, że wskazywanie sposobu egzekucji należności z tytułu opłat dodatkowych nie należy do kompetencji rady gminy, a ponadto stanowi powtórzenie treści regulacji ustawowej. Jest to niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Tryb egzekucji opłaty dodatkowej został uregulowany w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem rada gminy w ramach prawa miejscowego nie może wprowadzać odrębnych, „konkurencyjnych”, modyfikujących regulacji w stosunku do obowiązujących przepisów ustawowych. Jakiekolwiek uregulowania w zakresie powyższej materii będą stanowić wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13f ust. 2 ww. ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1978/16, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 98/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 78/16).
Ograniczenie możliwości poniesienia opłaty zryczałtowanej, abonamentowej i wykupienia identyfikatora postojowego do osób i podmiotów gospodarczych spełniających określone warunki w zakresie meldunku i tytułu własności w odniesieniu do pojazdu
W tym zakresie należy podkreślić, że Konstytucja RP, przyznając organom samorządu terytorialnego szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego, jednocześnie wskazuje, że akty te powinny być wydawane „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”. Oznacza to, że swoboda działania gminy nie jest nieograniczona, a do wydawania aktów prawa miejscowego wręcz stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. W zakresie regulacji strefy płatnego parkowania granice swobody regulacji wyznacza cel, jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie: zaprowadzenie ładu przestrzennego i zapewnienie ochrony wolności i praw obywateli, których domy lub mieszkania znajdują się w centrum miast. Unormowania uchwał rad gmin w zakresie przewidującym ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do ww. czynności w zależności od czasookresu zameldowania czy posiadania pojazdu na podstawie określonego tytułu prawnego naruszają zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Prowadzi to nie tylko do niezgodnego z prawem zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania wobec mieszkańców innej części miasta, ale także względem siebie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 78/16, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1978/16).
Rozszerzenie definicji pojęcia „nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie”
Stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych wydaje się być w tej kwestii jednolite – rady gminy nie posiadają uprawnień do definiowania ustawowych pojęć, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty. Niedopuszczalne jest, aby w regulaminie strefy płatnego parkowania wskazywano cechy karty postojowej (np. nieczytelna, brudna), która będzie uznawana za nieskasowaną, a tym samym postój za nieopłacony. Wprowadzanie tego typu domniemań, tj. przyjęcie, że posiadanie karty parkingowej o wskazanych właściwościach oznacza nieuiszczenie opłaty parkingowej, jest przekroczeniem kompetencji rady gminy. W tej kwestii należy również wskazać, że ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie, ale nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu opłaty. Jakakolwiek regulacja definiująca świadczenia o charakterze represyjnym za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego radzie gminy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 98/16).
Dopuszczenie możliwości zaniechania poboru opłat
Przepisy ustawy o drogach publicznych wprowadzają zasadę odpłatności za parkowanie w strefach płatnego parkowania. Nie zawierają one jednak ani upoważnienia do ustanowienia czasowego wyłączenia z obowiązku pobierania opłat, ani też do wprowadzenia takiego wyłączenia. Jednocześnie przepisy te upoważniają rady gminy do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki dla niektórych użytkowników drogi. Zdaniem sądów administracyjnych z powyższego wynika obowiązek pobierania wprowadzonej przez radę gminy opłaty abonamentowej według ustalonych stawek i nie da się wywieść upoważnienia do czasowego zaniechania poboru opłat (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Po 78/16).
Konieczność wyznaczenia miejsc w strefie płatnego parkowania
Zdaniem sądów administracyjnych z przepisów ustawy o drogach publicznych można wyprowadzić normę prawną nakładającą na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonych opłat w związku z parkowaniem pojazdów w obrębie drogi publicznej. Należy pamiętać, że powyższy obowiązek może być egzekwowany jedynie według wyznaczonych reguł, tj. na wyznaczonym przestrzennie obszarze, w ramach tego obszaru wyłącznie na wskazanych miejscach, w określonych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. Tym samym, aby pobierać opłaty, rada gminy musi wyznaczyć w tej strefie odpowiednie miejsca. Nie jest dopuszczalne uznanie za wyznaczone miejsce terenu całej strefy płatnego parkowania (vide: wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 2356/15).
Podsumowanie
Dokonana w niniejszym artykule analiza orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących uchwalania przez rady gmin regulaminów stref płatnego parkowania z jednej strony prowadzi do wniosku, że regulaminy te coraz częściej stają się przedmiotem skarg do sądów administracyjnych. Z drugiej zaś strony zasadnym wydaje się przyjęcie tezy, iż gminy mają problemy z prawidłowym stosowaniem odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych w tym zakresie, co powinno skłonić ustawodawcę do dokonania odpowiednich zmian tych przepisów.
Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
Michalina Ostrowska asystent, interesuje się prawem administracyjnym
TAGI: Drogi publiczne, Rada gminy, Wyrok NSA, Wyrok WSA,