Właściciel nieruchomości nie zaskarży uchwały stwierdzającej nieważność planu miejscowego

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiot, którego nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego unieważnionym przez radę gminy w trybie autokontroli, nie ma (li tylko z powodu objęcia jego nieruchomości unieważnionym planem) interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały stwierdzającej nieważność planu.

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 2402/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Gl 1543/14) i odrzucił skargi dwóch spółek na uchwałę rady miasta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w głośnej sprawie, w której w roku 2014 NSA uznał, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli uznać skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić nieważność zaskarżonego planu.

Gwoli przypomnienia:

Sprawa sięga roku 2013 r., kiedy to po ponad 9 latach od uchwalenia planu miejscowego, wojewoda zaskarżył plan, żądając stwierdzenia jego nieważności w całości. Rada miasta, za której pośrednictwem skarga została złożona, w trybie autokontroli przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: p.p.s.a.] stwierdziła nieważność własnej uchwały. Zgodnie z zastosowanym przez nią przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Dokonując oceny legalności powziętej przez radę uchwały, wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez radę gminy uprawniony jest wyłącznie organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Nie ma natomiast przepisu, który przyznawałby radzie gminy kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Zdaniem wojewody, przywołany w sprawie art. 54 § 3 p.p.s.a. umożliwia organowi administracji dokonanie we własnym zakresie weryfikacji swojego działania, co nie jest równoznaczne z przyznaniem uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnej uchwały.

W wyniku rozpatrzenia skargi gminy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. II SA/Gl 348/14), uznając za prawidłowe stanowisko wojewody, orzekł o jej oddaleniu.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez gminę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. II OSK 2377/14) uchylił wyrok sądu I instancji oraz rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem NSA rada gminy jest uprawniona do uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie faktycznym oraz prawnym, skargę na uchwałę unieważniającą plan w trybie autokontroli wniosły dwie spółki kapitałowe, powołując się na wydanie zaskarżonej uchwały  z naruszeniem ich interesu prawnego.

Pierwsza ze spółek w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynęło negatywnie na jej sytuację, bowiem pozbawiona została prawa do dysponowania należącymi do niej nieruchomościami położonymi na terenie objętym unieważnionym planem zgodnie z ustaleniami tegoż planu. Druga ze spółek podniosła tożsame zarzuty, a nadto wskazała na toczącą przed sądem powszechnym sprawę, w której domaga się wykupu przez gminę należących do niej nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem (roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Gl 1543/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił obie skargi, wskazując że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia przez radę miasta nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że nieuzasadnione były zarzuty co do niedopuszczalności podjęcia przez radę miasta zaskarżonej uchwały autokontrolnej, ponieważ we wcześniejszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o istnieniu takiej możliwości. Zdaniem sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie była jednak badana pod względem zgodności z prawem, więc sąd uznał się za kompetentny do rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że skarżące spółki miały interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a interes ten faktycznie został naruszony wskazanym aktem. Zdaniem sądu I instancji w związku z utratą ważności planu, prawo skarżących spółek w zakresie możliwości przyszłego zagospodarowania ich nieruchomości zostało istotnie ograniczone. Ponadto, brak było wystarczających podstaw prawnych do uwzględnienia w całości skargi Wojewody Śląskiego na miejscowy plan przez radę miasta poprzez stwierdzenie nieważności objętej nim uchwały. Zdaniem sądu, nie zostało w dostateczny sposób wykazane, aby przepisy analizowanego aktu zostały statuowane z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Konsekwencją takiego stanowiska WSA  było wyeliminowanie autokontrolnej uchwały z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła gmina, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. (sygn. II OSK 2402/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi spółek.

Sąd II instancji wskazał, że skarżące nie wykazały, by kwestionowana przez nie uchwała naruszała ich własny, indywidualny interes prawny.

W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego niezbędne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje w sytuacji, gdy uchwała ta godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Naruszenie interesu prawnego oznacza zatem naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony.

Zdaniem NSA, dla skuteczności podnoszonego przez skarżące spółki zarzutu ograniczenia możliwości dysponowania i zagospodarowania należących do nich działek, niezbędne jest powołanie się na konkretne przepisy prawa materialnego, które regulują sytuację prawną stron, zapewniając im ochronę w tym zakresie, który został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Sąd II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżące nie wskazały, co do których konkretnie nieruchomości ich uprawnienia zostały ograniczone oraz w jaki sposób doszło do tego ograniczenia i jaki był jego zakres. W związku z tym nie można stwierdzić, że wskazana uchwała naruszała ich interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był zatem uprawniony do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu i skargi podlegały odrzuceniu przed sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast innych zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślając prawidłowość działania sądu I instancji w pozostałym zakresie. W szczególności sąd przychylił się do stanowiska WSA stwierdzającego, że kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały nie podlega ocenie, jako że została już wcześniej pozytywnie rozstrzygnięta.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi spółek na uchwałę rady miasta.

Agata Legat

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w prawie administracyjnym, ze szczególnym uwzględnieniem prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego.

Kinga Grzelak

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu