Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
15.12.2016
KATEGORIA: Wokanda
Zdaniem WSA w Krakowie, podjęta przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwała w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie spalin, jest zgodna z prawem.
Uchwałą nr XVIII/243/16 z dnia 15 stycznia 2016 r. Sejmik Województwa Małopolskiego wprowadził na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisu art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten od dnia 12 listopada 2015 r. w ust. 1 stanowi, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Elementy, jakie obligatoryjnie musi zawierać uchwała wydana na podstawie ww. przepisu określone zostały przez ustawodawcę w ust. 6 art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, uchwała ta określa:
Jednocześnie w ust. 7 ww. przepisu zawarte zostały fakultatywne elementy, jakie można zawrzeć w podejmowanej uchwale. Zgodnie z jego treścią są nimi:
Geneza uchwały
Do dnia 11 listopada 2015 r. (włącznie) przepis art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowił, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.
Na podstawie tego przepisu dnia 25 listopada 2013 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął pierwszą uchwałę w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków. Uchwała ta została jednak zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Kr 490/14) stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że podejmując ww. uchwałę Sejmik Województwa Małopolskiego wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska, z uwagi na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz przygotowanie ciepłej wody użytkowej.
Powyższe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. (sygn. II OSK 255/15) rozpatrując skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu wskazano przy tym, że dyspozycja przepisu art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu do 11 listopada 2015 r. włącznie) zezwalała na określenie przez sejmik województwa w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przez jej adresatów jednak tylko przy zastosowaniu kryterium terytorialnego, tj. na obszarze całego województwa lub jego części. Oznacza to, że ustawodawca w powyższym przepisie nie wprowadził dla sejmiku województwa upoważnienia dla ustalenia samodzielnie rodzajów lub jakości paliw, które będą dopuszczone do stosowania na obszarze danego województwa lub jego części, a także wprowadzenia dodatkowego kryterium w tym zakresie, tj. celu stosowania paliw, ponieważ w obu przypadkach wykraczałoby to poza upoważnienie ustawowe.
Jednocześnie Naczelny Sądu Administracyjny wskazał, że przepis art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu do dnia 11 listopada 2015 r. (włącznie) dopuszczał tylko zróżnicowanie aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej jego adresatów co do stosowania danego rodzaju paliw, jak i co do terytorium. Natomiast brak było w tym czasie ustawowych podstaw prawnych do wprowadzenia przez sejmik województwa na tej materialnoprawnej podstawie innych dodatkowych kryteriów wobec braku upoważnienia ustawowego. Dotyczyło to więc także dodatkowego kryterium w celu stosowania oznaczonego paliwa dla ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej, jak i kolejnego kryterium dotyczącego rodzaju instalacji dopuszczonych do użycia tych paliw.
W międzyczasie rozpatrywania przez WSA w Krakowie i NSA skarg na pierwszą uchwałę antysmogową dla Krakowa w Sejmie trwały prace nad nowelizacją m.in. stanowiącego podstawę do podjęcia ww. uchwały art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Efektem tych prac było uchwalenie ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, która – jak już zostało wskazane – zmieniła z dniem 12 listopada 2015 r. przepis ww. art. 96 ustawy.
Nowa uchwała antysmogowa
Po pierwszej nieudanej próbie przyjęcia uchwały antysmogowej dla Krakowa – jak już zostało wskazane – Sejmik Województwa Małopolskiego podjął drugą próbę w tym razem na podstawie znowelizowanego brzmienia art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Efektem tego było wydanie wskazywanej na wstępnie uchwały nr XVIII/243/16 z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
W § 1 uchwały wskazano, że w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko, wprowadza się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków ograniczenia określone przyjętą uchwałą. Jednocześnie przyjęto, że rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia w zakresie ich eksploatacji (przez podmioty je eksploatujące) to instalacje, w których następuje spalanie paliw w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo energetyczne, w szczególności kocioł, kominek i piec, jeżeli:
Ponadto, zgodnie z § 3 uchwały w ww. instalacjach dopuszcza się wyłącznie stosowanie następujących rodzajów paliw:
Tym samym, na mocy ww. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego wprowadzony zostanie na terenie Krakowa całkowity zakaz stosowania paliw stałych wyłącznie w określonych instalacjach, które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło poprzez bezpośrednie przenoszenie ciepła lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. Dopuszczenie określonych rodzajów paliw w tych instalacjach wynika z tego że charakteryzują się niską emisją zanieczyszczeń do powietrza zwłaszcza pyłu PM10, PM2,5 oraz benzoapirenu w przeciwieństwie do paliw stałych i drewna.
Wejście w życie uchwały ustalono natomiast na dzień 1 września 2019 r.
Stanowisko WSA w Krakowie
Uchwała ta, tak jak w poprzednim przypadku, również została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Tym razem jednak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. (sygn. II SA/Kr 521/16) nie uwzględnił żadnej z wniesionych skarg (część oddalając, a część odrzucając).
W uzasadnieniu do ww. wyroku wskazano, że oceniając zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego WSA w Krakowie stwierdził, że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 96 ust 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie, jak zaznaczył Sąd I instancji, w przeciwieństwie do poprzedniej uchwały w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Krakowa nie uzależnia ona rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania od celu stosowania paliw, co byłoby niedopuszczalne. Podjęta uchwała – zdaniem WSA w Krakowie – zawiera zgodnie z art. 96 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska elementy obligatoryjne (granice obszaru, rodzaje podmiotów lub instalacji, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania) przy braku elementów fakultatywnych. Skoro, bowiem w uchwale określono rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania w instalacjach to obligatoryjnym elementem nie było określenie parametrów technicznych lub rozwiązań technicznych czy też parametrów emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze Krakowa.
W uzasadnieniu Sąd wskazał ponadto, że przepisy zaskarżonej uchwały zachowują zasadę proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa, co też zarzucano we wszystkich wniesionych skargach. Jednocześnie WSA w Krakowie przypomniał, że jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw.
Zdaniem Sądu rozpatrującego wszystkie wniesione skargi, z art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP). Jak wskazał WSA w Krakowie, Konstytucja RP gwarantuje odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Stosownie bowiem do art. 68 ust 4 Konstytucji RP, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Te ważne wartości chronione konstytucyjnie – zdaniem Sądu – dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy podejmowaniu samej uchwały ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowoadministracyjnej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje a z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. Konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólnospołeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony.
Jednocześnie zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Sejmiku oraz wykorzystanymi opiniami ekspertów WSA w Krakowie stwierdził, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest bowiem niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska, a wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, tj. zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w Krakowie, co jednocześnie wprost wynika z opracowania eksperckiego w zakresie wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Krakowa, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywatela.
Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Kraków również została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich (mieszkańców i podmioty eksploatujące instalacje). Podmioty podobne (określonej kategorii) – zdaniem Sądu – poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasada równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie ma przy tym różnicowania sytuacji prawnej obywateli poprzez stosowanie wyłączeń.
Odnośnie zarzutu obowiązywania uchwały wyłącznie na części województwa, WSA w Krakowie wskazał, że uchwała nie obowiązuje w gminach ościennych, bowiem takie ograniczenie terytorialne jest dopuszczalne i uzasadnione, gdyż w Krakowie występują największe poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu.
WSA w Krakowie zaznaczył również, że zakres związania uchwałą nie godzi w wykonywanie prawa własności, czyli bezpośrednio nie kształtuje praw i obowiązków skarżących. Uchwała bezpośrednio nie określa ani nie ogranicza prawa własności, co najwyżej w sposób pośredni oddziałuje na jego przyszłe wykonywanie.
Na zakończenie dokonywanych rozważań Sąd I instancji wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała została starannie zredagowana (uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa). Nie pozostawia ona bowiem wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu wykładni literalnej. Czytelnie określono przy tym adresata uchwały, w stosunku do którego wprowadza się ograniczenia, tj. podmioty eksploatujące instalacje. Jednocześnie, jak zaznaczył Sąd, zgodnie z art. 96 ust 6 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska określono rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze. Uchwała określa rodzaje paliw dopuszczonych do stosowania, co oznacza zakaz stosowania rodzajów paliw, które nie zostały dopuszczone w uchwale z uwagi na skalę negatywnego oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania. Zdaniem WSA w Krakowie, cechy paliwa decydują, zatem o dopuszczeniu bądź nie do stosowania. Nie mają przy tym znaczenia parametry techniczne lub parametry emisji. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw przepis jest przejrzysty i eliminuje możliwość obejścia prawa, a pojęcia kocioł, kominek i piec zostały wskazane w uchwale wyłącznie przykładowo.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest nieprawomocny. Z pojawiających się w mediach informacji wynika, że część skarżących zamierza wnieść od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości podjętej uchwały będzie trzeba jeszcze trochę poczekać.
Jednocześnie, zgodnie z informacjami przekazywanymi przez Zarząd Województwa Małopolskiego, obecnie trwają prace nad projektem uchwały antysmogowej dla obszaru całego województwa małopolskiego.
Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
TAGI: Ochrona środowiska, Wyrok WSA,