Prawo Dla Samorządu

Zdaniem NSA radny, będący prezesem stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem lokalu komunalnego gminy, nie może powoływać się na okoliczność, że lokale te są wynajmowane też na takich samych zasadach innym stowarzyszeniom.

Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. (sygn. II OSK 1425/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w całości skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2016 r. (sygn. III SA/Łd 1131/15) wydanego w sprawie zarządzenia zastępczego wojewody w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym.

W marcu 2015r. wojewoda został poinformowany o naruszeniu przez radnego miasta zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według dostarczonych informacji radny był prezesem stowarzyszenia mającego siedzibę w wynajętym budynku należącym do gminy.

Wyżej wymieniony przepis zawiera zakaz opierający się na łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, także zarządzanie taką działalnością, bycie przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu jej, a po drugie wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności. Z kolei zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego radny prowadzący działalność gospodarczą po uzyskaniu mandatu zobowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W razie uchylenia się od powyższego obowiązku rada miasta w drodze uchwały stwierdza w ciągu miesiąca od upływu tego terminu wygaśnięcie mandatu. Jeżeli rada nie podejmie uchwały, organ nadzorczy po poinformowaniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. W związku z tym, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a rada gminy pomimo wezwania przez organ nadzoru do wydania stosownej uchwały tego nie uczyniła, wojewoda zgodnie z powyższymi wymogami stwierdził zarządzeniem zastępczym wygaśnięcie mandatu radnego.

W związku z wydaniem powyższego zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radny złożył skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W jego ocenie organ nadzoru dokonał prawidłowej interpretacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ww. przepis zawiera zakaz opierający się na łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, także zarządzanie taką działalnością, bycie przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu jej, a po drugie wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności. Celem tego zakazu było ograniczenie korupcji, a także zapobieżenie wykorzystania mandatu jako klucza dostępu do mienia komunalnego. Judykatura przyjęła, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulacje mające za zadanie stworzyć gwarancje „prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego”. Również standardy wyprowadzone z prawa europejskiego, jak i zasady utrwalone w Konstytucji RP odzwierciedlają zasadę rzetelności instytucji publicznych, zakazującą nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki czy grupy.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, a sankcja w sytuacji łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności jest wkroczeniem ustawodawcy w materię dotyczącą czynnego i biernego prawa wyborczego. Według zasady im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać ich procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia.

Pojęcie „wykorzystanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy i powinno pozostać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Nie ma znaczenia, czy wykorzystanie ma podstawę prawną, jest stałe albo jednorazowe, czy jest odpłatne czy nie. Samo fakt wykorzystania jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu.

W rzeczonej sprawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości – skarżący jest prezesem organizacji pozarządowej prowadzącej działalność gospodarczą, która ma zawartą umowę najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność gminy. Bezsporny jest również fakt, że działalność radnego była odpłatna i miała charakter zarobkowy.

Mając na uwadze powyższe, WSA w Łodzi oddalił skargę.

Radny wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając się na zarzucie naruszenia przepisów materialnych poprzez niewłaściwą wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, argumentując że korzystanie przez stowarzyszenie, którego jest prezesem, z mienia gminnego odbywa się, na takich samych zasadach jak innych stowarzyszeń.

W ocenie NSA skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wykładnia dotycząca ww. przepisu odpowiada wykładni konstytucyjnej, co obala argument skarżącego dotyczącego wynajmowania lokali komunalnych także innym stowarzyszeniom. NSA powołał się również na standardy unijne oraz na zasady zawarte w Konstytucji RP, w świetle których istnieje zakaz nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, grupy osób czy działalności stowarzyszeń. Konstytucja RP już w preambule uwypukla znaczenie zasady rzetelności działania instytucji publicznych, do których należy władza samorządu terytorialnego. Nie można podważać powyższej zasady, podnosząc jako argument ochronę wartości wynikających z takich praw jak bierne prawo wyborcze czy pełnienie funkcji społecznych.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniosek za bezzasadny i oddalił skargę radnego.

TAGI: Radny, Wyrok NSA, Wyrok WSA, Działalność gospodarcza, Wygaśnięcie mandatu, Zarządzenie zastępcze,

Wygaśnięcie mandatu radnego prowadzącego działalność gospodarczą i wynajmującego lokal komunalny