28.10.2016


Urząd gminy jako centrum usług wspólnych

KATEGORIA: Praktyka

Urząd gminy może zostać wskazany przez radę gminy jako jednostka obsługująca, zapewniająca wspólną obsługę w określonym zakresie na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych.

Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, tj. z dniem 1 stycznia 2016 roku, jednostki samorządu terytorialnego uzyskały możliwość fakultatywnej organizacji wspólnej obsługi:

  1. jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych,
  2. gminnych instytucji kultury,
  3. innych zaliczanych do sektora finansów publicznych gminnych osób prawnych, utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Obsługa ta może w szczególności obejmować sprawy administracyjne, finansowe i organizacyjne.

Ustawodawca pozostawia organom gminy decyzję co do wyboru modelu organizacji wspólnej obsługi. Wspólną obsługę mogą bowiem prowadzić:

  1. urząd gminy,
  2. inna jednostka organizacyjna gminy,
  3. jednostka organizacyjna związku międzygminnego,
  4. jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Na tle powyższej regulacji szczególnie intersującą formułą zdaje się być powierzenie wspólnej obsługi urzędowi gminy, który jest szczególną gminną jednostką organizacyjną, powstałą z mocy ustawy. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.

Podkreślić należy, iż wybierając przedmiotowy model wspólnej obsługi centrum usług wspólnych (a więc jednostką obsługującą) staje się cały urząd gminy, nie zaś jego pojedyncza komórka organizacyjna (referat, biuro, wydział). Rozwiązania szczegółowe w tym zakresie określa w całości wójt. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. W konsekwencji brak jest przeszkód prawnych, aby wójt w przedmiotowym zarządzeniu powierzył zadania związane ze wspólną obsługą jednostek obsługiwanych dotychczasowym komórkom organizacyjnym lub pojedynczym stanowiskom (np. kadrom, księgowości, informatykowi, radcy prawnemu). Możliwe jest także stworzenie odrębnej komórki organizacyjnej, zajmującej się wyłącznie wspólną obsługą jednostek obsługiwanych, jednakże nawet w takim zakresie CUWem nadal pozostaje urząd gminy jako całość.

Konsekwencją powyższego modelu jest to, iż kierownikiem jednostki obsługującej (CUW) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Fakt ten ma szczególnie istotne znaczenie w kontekście art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem kierownik jednostki obsługującej (w analizowanym modelu – wójt) jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostek obsługiwanych w zakresie obowiązków powierzonych stosowną uchwałą rady gminy, oczywiście o ile wspólna obsługa obejmuje zadania z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości. Jednocześnie w takiej sytuacji, do wójta znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy art. 54 ust. 4-7 ustawy o finansach publicznych.

Bardziej skomplikowaną kwestią pozostaje określenie statusu prawnego głównego księgowego urzędu gminy. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, jeżeli w ramach wspólnej obsługi jednostka obsługująca zaliczana do sektora finansów publicznych, zapewnia realizację zadań głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych przez osobę spełniającą wymogi, o których mowa w ust. 2, w jednostce obsługiwanej, nie zatrudnia się głównego księgowego. Analiza przedmiotowego przepisu prowadzić może do dwóch różnych wniosków. Pierwszy zakłada, iż w przypadku powierzenia urzędowi gminy wspólnej obsługi w zakresie zadań głównego księgowego, funkcję głównego księgowego względem jednostek obsługiwanych pełni główny księgowy urzędu gminy (który może, ale nie musi być jednocześnie skarbnikiem – głównym księgowym budżetu gminy). Druga z możliwych interpretacji zakłada, iż w urzędzie gminy obok głównego księgowego urzędu funkcjonuje inna osoba pełniąca funkcje głównego księgowego wobec jednostek obsługiwanych. Wobec braku orzecznictwa w tym zakresie, jak również stanowisk organów kontroli (zwłaszcza regionalnych izb obrachunkowych) nie sposób jednoznacznie przesądzić, która z powyższych interpretacji zostanie uznana za prawidłową. Zastosowanie pierwszej z nich wiąże się w praktyce z dużo mniejszym ryzykiem kwestionowania późniejszych działań. Drugie, z wydawać by się mogło dopuszczalnych rozwiązań, wiąże się w ryzykiem jego negacji w późniejszym okresie, a w konsekwencji z uznawaniem za wadliwe czynności podejmowanych przez osobę nie będącą głównym księgowym urzędu gminy.

Analizowany model wspólnej obsługi może sprawdzić się w szczególności w niewielkich jednostkach samorządu terytorialnego, w których już dotychczas pracownicy urzędu gminy realizowali określone zadania na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych (nie zawsze mając ku temu stosowną podstawę prawną). Model ten może się także sprawdzić w przypadku usług specjalistycznych, takich jak obsługa informatyczna czy obsługa prawna. Także w tym przypadku wspólna obsługa, obejmująca przedmiotowe obszary, od wielu lat świadczona jest na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych, pomimo braku ku temu jednoznacznych podstaw prawnych. W szeregu gmin radca prawny zatrudniany jest wyłącznie w urzędzie gminy, realizując jednocześnie usługi doradztwa prawnego na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych. Przyjmując takie rozwiązanie nie ma przeszkód ku temu, aby wspólną obsługę w pozostałym zakresie (np. w zakresie księgowości czy rachunkowości) realizowała inna jednostka organizacyjna (np. jednostka budżetowa powołana wyłącznie w tym celu).

Wybór właściwego modelu działania, optymalnie odpowiadającego potrzebom i specyfice lokalnej konkretnej gminy, powinien być poprzedzony szczegółową analizą. Pozwoli to na wypracowanie najlepszych rozwiązań.

Powyższe uwagi można odpowiednio odnieść do samorządowych centrów usług wspólnych, tworzonych na poziomie samorządu powiatowego i wojewódzkiego. W tym zakresie funkcje CUW może odpowiednio pełnić starostwo powiatowe lub urząd marszałkowski.

Więcej na temat tworzenia i funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych możecie Państwo przeczytać w artykułach opublikowanych dotychczas na naszym Portalu, z którymi można zapoznać się TUTAJ.

Zapraszamy również do zapoznania się z monografią, wydaną przez Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, której Autorami są prawnicy na stałe współpracujący z naszym Portalem, która dostępna jest TUTAJ.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego


TAGI: CUW, Rada gminy, Rada Powiatu,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu