Adrian Misiejko Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego
24.10.2016
KATEGORIA: Przepisy
Czwarty kwartał 2016 r. może obfitować w projekty zmian prawnych w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Jak mogło być
W dniu 17 czerwca 2016 r. grupa senatorów wniosła projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw[1]. Projektodawcy zaproponowali szereg istotnych zmian w zakresie u.p.t.z.
W szczególności za istotne należy uznać zmiany w art. 15 ust. 1 oraz art. 19 u.p.t.z. Zgodnie z proponowanymi art. 15 ust. 1 pkt 8a) oraz 8b) u.p.t.z. zadaniem organizatora miałoby być 1) określanie linii komunikacyjnych, których potrzeby przewozowe nie są należycie zaspokojone, na podstawie badania potoków pasażerskich oraz 2) określanie linii komunikacyjnych, na których istnieje potrzeba uruchomienia przewozów o charakterze użyteczności publicznej ze względu na brak możliwości realizowania przewozów na zasadzie reguł rynkowych z powodu ich całkowitej ekonomicznej nieopłacalności.
Natomiast zgodnie z nowym brzmieniem art. 19 ust. 1 u.p.t.z, w ramach postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator:
Takie ukształtowanie nowych przepisów prowadziłoby do bardzo mocnego ograniczenia jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Mogłyby być one organizowane jedynie na liniach komunikacyjnych, którymi prywatni przewoźnicy nie byli zainteresowani prowadzeniem działalności ze względów ekonomicznych. Co więcej, z brzmienia art. 19 ust. 1 pkt b) w zw. z pkt a) wynikałoby, iż operator miałby obowiązek dokonania wyboru operatora na liniach, odnośnie do których wykazano brak zaspokojenia potrzeb przewozowych. Natomiast art. 19 ust. 3 u.p.t.z. wprowadzałby możliwość, w niektórych sytuacjach, bezpośredniego zawarcia umowy z przewoźnikiem.
Oprócz kwestii organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, projektodawcy planowani dodać nowe, obligatoryjne przesłanki odmowy wydania potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Organizator miałby odmawiać wydania potwierdzenia w sytuacji, gdy:
wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
zostanie wykazane, że projektowana regularna linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie ekonomiczne lub organizacyjne dla którejkolwiek z już istniejących regularnych linii komunikacyjnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników;
zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.
Co więcej, zaproponowano by organizator był w postępowaniu odnośnie wydania potwierdzenia zgłoszenia przewozu zobligowany do badania potoków pasażerskich, a organizacje skupiające przewoźników były obligatoryjnie dopuszczane do owych postępowań na prawach strony (o ile byłoby to uzasadnione ich celami statutowymi oraz działałyby one w obronie interesów członków stowarzyszeń i innych przewoźników).
Zgodnie z proponowaną zmianą art. 46 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z., również przewoźnicy byliby zobowiązani do uwzględniania uprawnień pasażerów do ulgowych przejazdów. W konsekwencji, kolejną propozycją było zapewnienie przewoźnikom prawa do rekompensaty (wskutek nowego brzmienia niektórych przepisów art. 50-58 u.p.t.z.). W szczególności, przewoźnicy mieliby otrzymywać również rekompensatę za koszty poniesione w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego[2]. W kontekście proponowanego art. 19 ust. 3 u.p.t.z. w niektórych sytuacjach mogłoby to doprowadzić do wniosku, iż istnieją kategorie przewoźników, którzy realizują przewozy o charakterze użyteczności publicznej, nie będąc jednocześnie operatorami.
Z pozostałych zmian, projekt zakładał m.in. zobowiązanie organizatora do różnicowania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców ze względu na wielkość autobusu, dopuszczenie uwzględniania w rozkładzie jazdy przystanków nie określonych przez organizatora, umożliwienie wysiadania pasażerów (na ich życzenie) poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (w uzasadnionych według oceny kierującego przypadkach), wprowadzenie pojęcia linii stycznych oraz wydłużenie terminów określonych w przepisach przejściowych u.p.t.z. (podobnie, jak w przypadku ustawy z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie drogowym). Jednocześnie, wprowadzony miałby być art. 87a, zgodnie z którym umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator mógłby zawrzeć z przedsiębiorcą dopiero od 1 lipca 2017 r. ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2018 r.
Słusznie wskazuje się, iż proponowana nowelizacja prowadziłaby do wzmocnienia pozycji prywatnych przewoźników kosztem organizatorów. W niektórych aspektach oznaczałoby to w praktyce ustanowienie zasad podejmowania i wykonywania przewozów pasażerskich, które stanowiłyby odwrócenie podstawowych założeń u.p.t.z. (w szczególności w zakresie obowiązku uwzględniania uprawnień do ulgowych przewozów) Ponadto, nieprecyzyjność niektórych z proponowanych przepisów mogłaby rodzić wątpliwości interpretacyjne (zwłaszcza odnośnie pozycji operatora i przewoźnika, który miałby realizować przewozy o charakterze użyteczności publicznej ). Co więcej, proponowane zmiany mogłyby prowadzić do utrudnień w wejściu na rynek nowych przewoźników, a więc w praktyce zabezpieczałyby interes podmiotów już realizujących przewozy.
Kierunek znacznej części omawianych zmian stoi w sprzeczności z podstawowymi założeniami przyjętymi w u.p.t.z. w brzmieniu obecnie obowiązującym[3]. Próby wprowadzenia w przyszłości modyfikacji w tak dużym zakresie powinny być przedmiotem intensywnej refleksji zarówno organizacji zrzeszających zainteresowane podmioty (oprócz stowarzyszeń przewoźników, także organizacji jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentujących interesy pasażerów), jak i przedstawicieli rządu. Prowadziłyby bowiem do sytuacji, w której po kilkuletnim okresie vacatio legis, a jeszcze przed wejściem w życie wszystkich przepisów u.p.t.z., możliwości działania operatorów.
W 6 lipca 2016 r. część senatorów cofnęła poparcie dla projektu, co skutkowało jego wycofaniem z dalszych prac.
Jak będzie?
I. Fakt wycofania omówionego wyżej projektu nowelizacji u.p.t.z. nie musi oznaczać jednak zarzucenie tego kierunku zmian. Zgodnie z wykazem prac legislacyjnych Rady Ministrów oraz odpowiedzią na interpelację nr 5584 (Sejm VIII kadencji), przedstawioną przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, resort ten podjął prace nad zmianami w u.p.t.z. Jak jednak wynika z istoty rozwiązań ujętych w projekcie, opracowywana nowelizacja ma być bardzo zbliżona wycofanego projektu senackiego. W szczególności główne propozycje mają dotyczyć:
Powyższe propozycje spotkały się z krytyką zarówno ze strony organizacji zrzeszających zarówno operatorów, jak i samorządy. Jeżeli więc Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zdecyduje się na dalsze procedowanie proponowanych zmian, może dojść do poważnych sporów w przedmiocie przyszłości publicznego transportu zbiorowego na poziomie lokalnym i regionalnym, zwłaszcza w zakresie transportu drogowego. Przedmiotowy projekt, na dzień oddawania niniejszego tekstu, nie był jeszcze opublikowany na stronach Rządowego Centrum Legislacji (RCL).
II. W dniu 29 września 2016 r. rząd przyjął projekt ustawy metropolitalnej w województwie śląskim. Do głównych założeń projektu opublikowanego na stronach RCL należą możliwość utworzenia na obszarze województwa śląskiego związku metropolitalnego w drodze rozporządzenia Rady Ministrów oraz uchylenie obecnie obowiązującej ustawy metropolitalnej[4]. Był on przedmiotem artykułu zamieszczonego na naszym portalu pt. „Metropolia tylko na Śląsku?”.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 projektu ustawy, do w zakresie zadań publicznych związku metropolitalnego znajdują się metropolitalnego przewozy pasażerskie. Jednocześnie, wykreślone miałyby zostać art. 7 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym, co oznaczałoby, iż w przypadku powołania związku metropolitalnego gminy i powiaty nie traciłyby z założenia większości zadań i kompetencji związanych z publicznym transportem zbiorowym.
Projekt ustawy przewiduje również znaczącą modyfikację u.p.t.z. W szczególności, definicja komunikacji miejskiej miałby obejmować także metropolitalne przewozy pasażerskie. Oznaczałoby, że będą miały w nich zastosowanie niektóre ulgi (np. studenckie), zaś niektóre nie będą miały zastosowania (w szczególności te, które są przewidziane w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego). Rekompensata dla organizatora nie byłaby więc wypłacana z budżetu państwa, lecz ze środków związku metropolitalnego.
Projekt przewiduje nowe brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 4b u.p.t.z., zgodnie z którym związek metropolitalny będzie organizatorem właściwym zarówno na linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich, jak i w przypadku przekazania mu zadania organizowania publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego. Także art. 7 ust. 2 u.p.t.z., określający zasady kolizyjne określania właściwości, miałby zostać dopasowany zarówno do nowej roli związku metropolitalnego (co ciekawe, nowelizacja wprowadzania do niego także związek powiatowo-gminny, co powinno prowadzić do uszczelnienia systemu).
W kontekście pozostawienia art. 9a u.p.t.z. za problematyczną należy uznać wprowadzenie art. 9 ust. 1 pkt 4b lit c) u.p.t.z. Zgodnie bowiem z art. 9a u.p.t.z., w przypadku uchwalenia planu transportowego przez związek metropolitalny tracą moc plany transportowe uchwalone dotychczas przez gminy i powiaty (nie mogą być również uchwalone nowe plany). Natomiast zgodnie z art. 9 ust 1 pkt 4b lit c) u.p.t.z., związek miałby uchwalać plan transportowy również w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na obszarze gmin znajdujących się w granicach związku metropolitalnego. Pominięcie powiatów w tej ostatniej regulacji związane jest z nową koncepcją związku metropolitalnego, który ma być związkiem gmin. Niezbędna wydaje się więc zmiana przepisów dotyczących utraty mocy powiatowych planów transportowych. Ponadto, rodzi się pytanie o możliwość dalszego wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego przez gminy, które utracą możliwość uchwalania własnych planów transportowych (a nie utracą pozostałych zadań związanych z publicznym transportem zbiorowym). Wątpliwości dotyczą również pozostawienia dotychczasowej definicji metropolitalnych przewozów pasażerskich. Wydaje się, że jest to pole do dalszych prac nad projektem.
Nienaruszone zostałyby przepisy art. 15a u.p.t.z., nakładające obowiązek ustanowienia zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego, do którego obligatoryjnie należeliby organizatorzy gminnych i powiatowych przewozów pasażerskich na terenie związku.
Art. 13 projektu ustawy przewiduje możliwość zbycia akcji lub udziałów w spółkach kapitałowych przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz związku metropolitalnego. Dopuszczalne byłoby również przekształcenie jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych należących do jednostek samorządu terytorialnego w odpowiednie jednostki związku metropolitalnego, a także przeniesienie wszystkich praw i obowiązków związku międzygminnego na związek metropolitalny. Wszystkie powyższe działania byłyby możliwe tylko wówczas, jeżeli przedmiot działalności wymienionych podmiotów byłby związany z realizacją zadań związku metropolitalnego.
Przedmiotem analizy nie była całość projektu ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, lecz jedynie jego aspekty odnoszące się transportu zbiorowego. W tym zakresie stanowi on niewątpliwie postęp w stosunku do obowiązującej obecnie ustawy o związkach metropolitalnych. Niemniej, nawet pobieżna lektura przedmiotowego projektu rodzi pytania o zasadność niektórych zmian. Dla uniknięcia kolejnych niespójności niezbędna jest więc pogłębiona refleksja nad zaproponowanymi rozwiązaniami.
Podsumowanie
Wiele wskazuje na to, iż prace nad gruntowną nowelizacją u.p.t.z. mogą nabrać tempa jeszcze przed końcem 2016 r. Jednakże, anonsowane propozycje zmian wydają się uwzględniać interesy przede wszystkim jednej z zainteresowanych grup. Wydaje się więc, iż najbliższe miesiące są dobrym momentem na intensyfikację działań lobbingowych przez podmioty, które za słuszne uważają pierwotne założenia u.p.t.z.
Projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, choć zawiera wiele interesujących rozwiązań w zakresie publicznego transportu zbiorowego, wciąż powinien być przedmiotem intensywnych prac.
[1]. Druk senacki 208 dostępny na stronach Senatu,
http://www.senat.gov.pl/prace/senat/druki/
[dostęp na 29 września 2016 r.].
[2]. Zaproponowano bowiem zmianę brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., zgodnie z którą finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogłoby polegać w szczególności na przekazywaniu rekompensat zarówno operatorowi, jak i przewoźnikowi. Jednocześnie, zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.t.z., także przewoźnikowi miałby przysługiwać rozsądny zysk.
[3]. Co potwierdzają także niektórzy eksperci, por.
https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=507224996137099&id=300062840186650.
[4]. Omówiony został projekt w wersji uwzględniającej ustalenia komisji prawniczej.
Adrian Misiejko Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego
TAGI: metropolie, Publiczny transport zbiorowy, Zadania własne,