Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Wojewody Śląskiego uchwała w sprawie nadania nazwy mostowi nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.379.2016 z dnia 29 czerwca 2016 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały rady miasta w sprawie nadania nazwy mostowi zlokalizowanemu na terenie tego miasta, w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada miasta w drodze uchwały na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] nadała nazwę mostowi zlokalizowanemu na terenie tego miasta. Zgodnie z § 3 kwestionowanej uchwały miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. O nadaniu uchwale charakteru prawa miejscowego świadczył również fakt powołania w podstawie prawnej przepisu wskazującego na zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego, tj. art. 42 u.s.g.

Jak wskazał wojewoda w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie ma podstaw, by powyższą uchwałę zakwalifikować do kategorii aktów prawa miejscowego. W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał na warunki, które muszą być spełnione, by akt normatywny został uznany za powszechnie obowiązujący. Wśród nich wymienił abstrakcyjny i generalny charakter norm znajdujących się w treści tego aktu, a także konieczność wydania go przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego.

Główne wątpliwości, zdaniem wojewody, pojawiają się w zakresie istnienia szczególnego upoważnienia ustawowego, które przyznawałoby radzie miasta kompetencję do nadania nazwy mostowi aktem powszechnie obowiązującym.

Jako podstawę podjęcia uchwały rada miasta wskazała m.in. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbów, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Zdaniem wojewody most jest „budowlą” w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jednak nie ma podstaw, by zaliczyć go do kategorii „dróg” w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, nadanie nazwy zwykłemu obiektowi budowlanemu może nastąpić jedynie w oparciu o ogólną normę kompetencyjną, określoną w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadzie realizacji uprawnień właścicielskich gminy.

Organ nadzoru podkreślił, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów przewiduje możliwość ogłoszenia w dziennikach urzędowych aktów prawnych nie mających charakteru powszechnie obowiązującego wyłącznie wówczas, gdy taka publikacja jest przewidziana przepisami szczególnymi. Wojewoda wskazał jednak, że żaden przepis prawa nie przewiduje ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały w sprawie nadania nazwy mostowi.

W tym stanie faktycznym, wojewoda uznał, że kwestionowana uchwała nie może zostać opublikowana w sposób urzędowy, a nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi istotne naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Problematyka poruszona we wskazanym rozstrzygnięciu była także przedmiotem oceny (niekoniecznie zgodnej ze stanowiskiem wojewody) przez sądy administracyjne.

Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w jednym z wyroków wskazał, że - mając na uwadze wykładnię pojęć zawartych w ustawie o drogach publicznych - należy uznać, że most jest elementem drogi jako takiej, stanowiącej całość techniczno-użytkową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., sygn. II SA/Wr 460/13).

Przesądza o tym art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym wedle pkt 12 tego artykułu, przez drogowy obiekt inżynierski należy rozumieć obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Obiekt mostowy to z kolei budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka, o czym stanowi art. 4 pkt 13 ww. ustawy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. II OSK 440/14).

Co więcej, nie sposób odmówić takiej uchwale generalno – abstrakcyjnego charakteru. Normy w niej zawarte odnoszą się do nieograniczonego kręgu adresatów i są źródłem ich publicznych praw i obowiązków, choć nie tak bezpośrednich jak w przypadku nazw ulic (zagadnienie adresów określonych podmiotów), a jej zewnętrzny charakter przejawia się w tym, że nie jest ona skierowana wyłącznie do podmiotów określonego pionu administracyjnego (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Bd 255/14).

Czy uchwała w sprawie nadania nazwy mostowi jest aktem prawa miejscowego?