Prawo Dla Samorządu

NSA orzekł, że burmistrz mimo formalnego naruszenia zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej pozostanie na stanowisku.

Dnia 16 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA] orzekł w sprawie ze skarg Gminy Nowogród Bobrzański oraz Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza¹.

Zarządzeniem zastępczym Wojewoda Lubuski [dalej: Wojewoda] stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego [dalej: Burmistrza]. Jako podstawę prawną zarządzenia organ nadzoru wskazał art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] w zw. z art. 26 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne [dalej: ustawa antykorupcyjna]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że art. 4 pkt 5 ustawy antykorupcyjnej stanowi, że osoby pełniące funkcje burmistrza w okresie jej pełnienia nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego w każdej z tych spółek. Naruszenie tego zakazu, zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 3 tej ustawy, powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza. Organ ustalił, że Burmistrz, który został wybrany na swoje stanowisko w grudniu 2011 roku, posiada udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego, gdyż kapitał zakładowy spółki dzieli się na 100 udziałów, a Burmistrz posiada 20 udziałów (co stanowi 20% kapitału zakładowego). Wojewoda wskazał także na art. 26 ust. 4 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta, zgodnie z którym termin rezygnacji z wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcję burmistrza wynosi 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. W przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub nie zaprzestania działalności przez burmistrza w tym terminie, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta w drodze uchwały.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że Burmistrz powinien był do marca 2011 roku zbyć co najmniej 10 udziałów w spółce, czego nie dokonał. W lutym 2011 roku zawarł przedwstępną umowę sprzedaży udziałów, jednak zbył je dopiero w lipcu 2011 roku. Zdaniem organu zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży udziałów nie stanowi ich zbycia, wobec czego Burmistrz był posiadaczem udziałów stanowiących 20% kapitału zakładowego do lipca 2011 roku.

Rada Miejska w Nowogrodzie Bobrzańskim pismem z dnia 25 kwietnia 2012 roku została wezwana do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Uchwała nie została jednak podjęta. W związku z powyższym Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze.

Następnie Gmina Nowogród Bobrzański (reprezentowana przez Radę Miejską) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim [dalej: WSA], wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody, jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska podniosła, że w związku z uregulowaniami ustawy z dnia 15 września 2000 roku o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, wcześniejsze zbycie udziałów przez burmistrza nie było możliwe. Strona skarżąca wskazała, że nie było możliwe przeniesienie udziałów na rzecz pozostałych członków spółki, gdyż każdy z nich posiadał już 20% udziałów, a jest to wartość progowa, wynikająca z ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Ustawa ta wymaga także by osoba na rzecz, której przenosi się udziały spełniała określone warunki do bycia członkiem grupy producentów rolnych. Dlatego by móc przenieść udziały na rzecz swojej córki, Burmistrz zawarł przedwstępną umowę sprzedaży, która miała być ostatecznie zrealizowana w momencie spełnienia przez jego córkę przepisanych ustawą wymagań. Podkreślono także, że Burmistrz nie wykazywał złej wiary, dokonywał bowiem wszystkich czynności zarówno faktycznych jak i prawnych, na które zezwalało mu prawo jak i okoliczności faktyczne.

Gmina poddała także pod wątpliwość konstytucyjność przepisów ustawy antykorupcyjnej w zakresie, w jakim m.in. nie uwzględniają reglamentacji w obrocie udziałami w niektórych spółkach, wprowadzają krótkie terminy na wykonanie przez dane podmioty ciążących na nich obowiązków związanych z obrotem udziałami czy też nie wprowadzają możliwości wydłużenia powyższego terminu.

Skargę złożył także sam Burmistrz Nowogrodu Bobrzańskiego. W uzasadnieniu podniósł on, że organ administracji publicznej nie może domniemywać 3 miesięcznego terminu na zbycie udziałów i stosować przepisu art. 4 pkt ustawy antykorupcyjnej w drodze analogii do sytuacji posiadania udziałów w grupie producentów rolnych. Skarżący w działaniu Wojewody zauważył nieprawidłowość polegającą na przyjęciu, że osobiste prowadzenie działalności gospodarczej jest tożsame z posiadaniem udziałów lub akcji w grupie producentów rolnych. Grupa jest bowiem samodzielną osobą prawną i nie można jej utożsamiać z osobistym prowadzeniem działalności gospodarczej przez posiadającego w niej udziały lub akcje jeśli nie jest on bezpośrednio członkiem organu zarządzającego takiego podmiotu. Burmistrz zakwestionował także zasadność uznania przez organ 3 miesięcznego terminu na zbycie udziałów lub akcji za wiążący, bowiem zachowanie tego terminu jest niezależne od woli skarżącego i podejmowanych przez niego działań.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę utrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu. Sąd za kluczowe uznał ustalenie czy skarżący Andrzej Bawłowicz w okresie pełnienia funkcji Burmistrza posiadał w spółce prawa handlowego udziały przewyższające więcej niż 10% kapitału zakładowego. Następnie stwierdził, że należy uznać za bezsporny fakt, iż Burmistrz był posiadaczem 20% udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością., w związku z czym zastosowanie znalazł art. 4 ust. 5 ustawy antykorupcyjnej. Naruszenie tego zakazu skutkuje, zgodnie z art. 5 ust. 3 wygaśnięciem mandatu burmistrza. Sąd nie zgodził się także ze skarżącym w kwestii stosowania analogii i przyjęcia 3 miesięcznego terminu do zbycia udziałów. Stwierdził, że w przypadku tej sprawy analogia ma zastosowanie. WSA wskazał także, że trudności w zbyciu udziałów napotkane przez Burmistrza pozostają bez znaczenia dla skutku wygaśnięcia mandatu. Sąd nie znalazł także podstaw prawnych do skierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.

Gmina Nowogród Bobrzański oraz Burmistrz złożyli skargi kasacyjne do NSA od wyroku WSA zaskarżając go w całości.

NSA orzekł, że obie skargi były zasadne, gdyż trafne były zarzuty naruszenia ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz ustawy antykorupcyjnej. Powołał się na konstytucyjną zasadę proporcjonalności i odniósł ją do uregulowań dotyczących wygaśnięcia mandatu. NSA odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku (sygn. K 8/07), w którym to Trybunał wskazał, że brak proporcjonalności wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie w sposób trwały uchyla się od obowiązku nałożonego przez ustawę i wobec osoby dopuszczającej się uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku – stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego. Sąd podkreślił, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tej zasady konstytucyjnej.

Zdaniem NSA zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do tego, że ocena czy Burmistrz naruszył zakaz wynikający z ustawy antykorupcyjnej powinna uwzględniać cel wprowadzenia tego zakazu. Natomiast celem wprowadzenia ustawy antykorupcyjnej i powyższych zakazów było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych celów. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, NSA uwzględnił fakt, że skarżący bezpośrednio po wyborze na stanowisko burmistrza podjął kroki zmierzające do zbycia udziałów w spółce, jednak specyfika uregulowań dotycząca grup producentów rolnych spowodowała, że do sfinalizowania operacji doszło po upływie 7 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Zdaniem Sądu stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w takich okolicznościach naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania przepisów antykorupcyjnych. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że co prawda doszło do formalnego, ale nie nadmiernego naruszenia zakazu przez Burmistrza, wobec czego nie podważa to celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. W związku z powyższym zaskarżony wyrok oraz zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego zostały uchylone.

1. Wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt II OSK 834/13.

Nie każde naruszenie przepisów skutkuje utratą mandatu