Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej lub jego zmiany jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Trzema wyrokami z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. IV SA/Po 298/16, IV SA/Po 300/16, IV SA/Po 301/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność trzech uchwał Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r., 8 września 2015 r. oraz 20 października 2015 r. w przedmiocie zmiany, a następnie nadania nowego statutu Poznańskiemu Ośrodkowi Specjalistycznemu Usług Medycznych.

Powyższe wyroki zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W ciągu 15 miesięcy, począwszy od dnia 8 lipca 2014 r., Rada Miasta Poznania dwukrotnie podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Poznańskiemu Ośrodkowi Specjalistycznych Usług Medycznych, a następnie dnia 20 października 2015 r. uchwałę w sprawie nadania temu ośrodkowi nowego statutu.

Skargi na powyższe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu, zarzucając im istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [dalej: u.o.a.n.] poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał, wskazując w uzasadnieniu, że postanowienia, które przewidywały ich wejście w życie „z dniem podjęcia” pozbawiły obywateli możliwości zapoznania się z regulacjami tych uchwał z uwagi na brak ich publicznego ogłoszenia. Zdaniem skarżącego, uchwała określająca statut podmiotu leczniczego powinna być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego i jako taka podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Na poparcie swojego twierdzenia prokurator wskazał na trzy warunki konieczne zaliczenia uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Jego zdaniem wszystkie one zostały spełnione, ponieważ uchwała została wydana przez organ samorządu terytorialnego oraz na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a także ma ona charakter abstrakcyjny i generalny.

Prokurator podkreślił, że w świetle art. 88 Konstytucji RP ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. Niedopełnienie tego obowiązku powoduje, że taka uchwała obarczona jest wadą formalną. Niepublikowanie aktu uniemożliwia jego adresatom zapoznanie się z jego regulacjami, a zatem nie może ich wiązać.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Poznania wniosła o ich oddalenie, wskazując, że statuty samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie są aktami prawa miejscowego, a jedynie aktami kierownictwa wewnętrznego, więc nie ma obowiązku ogłaszania ich w dziennikach urzędowych województw. Organ nie zgodził się z oceną skarżącego, że statut (bądź uchwała w sprawie jego zmiany) zawiera abstrakcyjne i generalne normy prawne, ponieważ zdaniem rady miasta, adresowany jest on do konkretnego zakładu opieki zdrowotnej, którego ustrój i funkcjonowanie normuje.

Wyrokami z dnia 29 czerwca 2016 roku (sygn. IV SA/Po 298/16, IV SA/Po 300/16, IV SA/Po 301/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości.

Sąd podkreślił, że pomimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, do tej kategorii należy zaliczyć akty normatywne, które zawierają normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które skierowane są do kręgu adresatów zewnętrznych określonych w sposób niezindywidualizowany, zaś abstrakcyjność normy oznacza, że wypowiedzi wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania o charakterze powtarzalnym w postaci nakazów, zakazów lub uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko prokuratora, zgodnie z którym uchwała w sprawie nadania statutu (lub nadania temu statutowi nowego brzmienia) jest aktem prawa miejscowego. Po pierwsze, zaskarżone akty podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Następnie sąd podkreślił, że statut zawiera także normy o charakterze generalnym. Wbrew twierdzeniom rady miasta, regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla osób spoza struktury organizacyjnej zakładu, korzystających z oferowanych przez podmiot świadczeń zdrowotnych lub potencjalnych pacjentów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżone uchwały zawierają również normy o charakterze abstrakcyjnym, które umożliwiają ich wielokrotne zastosowanie.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sąd wskazał, że charakter aktu prawa miejscowego ma nie tylko uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej, ale także uchwała zmieniająca uchwalony już statut. Nowelizowanie aktów normatywnych jest traktowane przez Trybunał jako ich stanowienie.

Sąd podzielił pogląd skarżącego, że uznanie zaskarżonych uchwał za akty prawa miejscowego wiąże się z obowiązkiem ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na co wprost wskazuje art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Niespełnienie tego wymogu powoduje, że akty te nie mogą wywołać skutków prawnych w nich zamierzonych.

W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości.

Wyroki są nieprawomocne.

Uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego