Prawo Dla Samorządu

Po raz kolejny w ostatnim czasie, Najwyższa Izba Kontroli wzięła pod lupę stan gospodarki wodno-ściekowej. Tym razem, przedmiotem kontroli była kwestia kształtowania cen usług za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Wnioski, jakie płyną z przeprowadzonej analizy, nie napawają optymizmem.

18 sierpnia 2016 r. Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła wyniki kontroli w zakresie kształtowania cen usług za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków.

Jak wynika z informacji przekazanych przez NIK (przedstawionych w oparciu o dane ze strony http://cena-wody.pl), na dzień 1 stycznia 2016 r. średnia cena brutto za m3 wody i ścieków (łącznie) wyniosła w Polsce 11,24 zł (przy czym najniższa była w gminie Wąsewo w województwie mazowieckim 4,81 zł, a najwyższa w gminie Stara Kamienica w województwie dolnośląskim – 51,58 zł). W porównaniu do 2008 r. ceny w 2011 r. były wyższe o 27%, a według stanu na 1 stycznia 2016 r. – o 70 %. Bez wątpienia, to znaczący skok cen świadczonych usług, a dodatkowo – jak zwraca uwagę NIK: „obciążenie budżetów domowych konsumentów kosztami dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Polsce należy do najwyższych w Unii Europejskiej i osiągnęło już poziom, powyżej którego zostanie naruszona unijna zasada dostępności cenowej usług”.

Przedmiot kontroli

Celem przeprowadzenia kontroli przez NIK było ustalenie przyczyn tak drastycznych podwyżek cen, w szczególności zaś – sposobu realizacji obowiązków jednostek samorządu terytorialnego i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie, w jakim wpływają one na kształtowanie cen dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała cztery zasadnicze kwestie, stanowiące przedmiot prowadzonej kontroli:

Czy organy samorządu terytorialnego wywiązują się w sposób prawidłowy i rzetelny z obowiązku sprawdzenia planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przedkładanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne?
Czy organy samorządu terytorialnego wywiązują się w sposób prawidłowy i rzetelny z obowiązku weryfikacji taryf proponowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, w szczególności jak dokonują sprawdzenia czy przedsiębiorstwo określiło taryfę na podstawie niezbędnych przychodów?
Czy przedsiębiorstwa prawidłowo określają taryfy, w tym czy uwzględniają w niej wartość otrzymanej pomocy bezzwrotnej?
Czy przedsiębiorstwa przeznaczają środki z zysku na zadania niezwiązane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków?

W odpowiedzi na przedstawione zagadnienia, Najwyższa Izba Kontroli stawia szereg zarzutów wobec jednostek samorządu terytorialnego, jak również przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Przede wszystkim, NIK kwestionuje sposób nadzoru jednostek samorządu terytorialnego nad kształtowaniem cen usług za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Kontrolujący zarzuca gminom niewystarczające wykorzystywanie przysługujących im w tym zakresie instrumentów nadzoru, w szczególności prawa do weryfikacji wniosków taryfowych czy zatwierdzania taryf. Jak ocenia Najwyższa Izba Kontroli: „praktyka stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, preferowała ochronę interesów ekonomicznych przedsiębiorstw, podczas gdy zagadnienie dostępności cenowej usług nie było traktowane jako równie istotne”.

Zarzuty związane z nieprawidłowościami w toku prowadzonej działalności, skutkujące niezasadnym zawyżaniem cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, kierowane są również wobec przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, którym kontrolujący zarzuca w szczególności nieprawidłowe formułowanie wniosków taryfowych, przeszacowywanie kosztów przedsiębiorstw czy przeznaczanie zysków na zadania niezwiązane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków.

Wprawdzie, NIK sygnalizuje również inne problemy mające wpływ na podwyższanie cen świadczonych usług (w szczególności aktualną ostatnimi czasy i zasadniczą z punktu widzenia działalności wielu przedsiębiorstw kwestię uwzględniania w taryfach wartości amortyzacji naliczonej od środków trwałych finansowanych ze środków bezzwrotnych, w szczególności funduszy unijnych1.), to jednak, jak się wydaje, za główne przyczyny ciągłego wzrostu cen wody i ścieków, uznaje nieprawidłowe i nieuzasadnione działania wymienionych wyżej podmiotów.

Winne gminy i przedsiębiorstwa?

Czy faktycznie organy gminy i przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjne uznawać należy za „czarne owce” branży wodociągowo-kanalizacyjnej i jedynych sprawców aktualnej sytuacji cenowej? Oczywiście, jasne jest, że działania gmin i przedsiębiorstw wod-kan nie są wolne od błędów. Sformułowanie prawidłowego pod względem prawnym i ekonomicznym wniosku taryfowego to nie lada wyzwanie dla wielu przedsiębiorstw, nie mówiąc już o problemach stojących przed burmistrzem czy radą gminy, uczestniczącym w procedurze weryfikacji wniosku taryfowego i podjęcia stosownej uchwały. Warto też zwrócić uwagę, że przedsiębiorstwa – przechodząc przez procedurę zatwierdzania taryf, niejednokrotnie muszą borykać się nie tylko z wątpliwościami prawno-ekonomicznymi, ale również z upolitycznianiem decyzji co do oceny przez organy gminy prawidłowości wnioskowanych cen i stawek opłat (przykładowo, w perspektywie zbliżających się wyborów samorządowych, radni nie będą szczególnie skorzy do wprowadzania kolejnych podwyżek cen). Co więcej, prowadzone aktualnie inwestycje infrastrukturalne, w szczególności w zakresie budowy sieci kanalizacyjnych, o których pisaliśmy ostatnio, nawet jeśli finansowane są ze środków bezzwrotnych, wiążą się później z koniecznością ponoszenia zdecydowanie wyższych kosztów ich eksploatacji. Te jednak nie są już finansowane z przyznanych środków, a w niewątpliwy sposób skutkują podwyższeniem kosztów prowadzonej działalności, ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Trudno w związku z tym obciążać przedsiębiorstwa obowiązkiem inwestowania w modernizację i rozbudowę infrastruktury (co niewątpliwie ma przełożenie na standard usług świadczonych na rzecz mieszkańców), oskarżając je jednocześnie o nieuzasadnione podwyższanie cen i stawek opłat.

Jak zaznaczyłam wyżej, niewątpliwie, wiele kwestii podnoszonych przez NIK jest zasadnych, jednak, jak się wydaje, oceniając przyczyny podwyższania cen dostarczania wody i odprowadzania ścieków, warto zastanowić się nad właściwymi proporcjami poszczególnych czynników. Z doświadczenia wynika, że wskazywane w raporcie przypadki podziałów zysku z działalności przedsiębiorstw wod-kan czy sponsorowania spektakli i koncertów nie są powszechnymi praktykami, biorąc pod uwagę całą branżę (warto zwrócić uwagę, że podmioty objęte kontrolą to przede wszystkim przedsiębiorstwa z siedzibą w dużych ośrodkach miejskich, np. Wrocław, Poznań, Szczecin).

Krajowy regulator

Jednym z wniosków z kontroli, sformułowanym przez NIK, jest propozycja wprowadzenia niezależnego, zewnętrznego regulatora cen usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, działającego na kształt regulatorów funkcjonujących w innych branżach (np. energia elektryczna, paliwa gazowe itp.). Jakkolwiek, pomysł wprowadzenia regulatora nie jest nowy, to – jak się wydaje - obecne aktywności ustawodawcy w branży wodociągowo-kanalizacyjnej (w tym planowana nowelizacja ustawy Prawo wodne) po raz kolejny aktualizują prace nad takim rozwiązaniem. Ustanowienie zewnętrznego regulatora, nadzorującego prawidłowość stosowanych cen, zdaje się być szansą zarówno dla podmiotów korzystających z usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak i dla samych przedsiębiorstw, które będą mogły liczyć na to, że weryfikację ich działalności prowadzić będzie podmiot profesjonalny i niezależny od lokalnych wpływów.

Również Ministerstwo Środowiska forsuje projekt wprowadzenia nowego, zewnętrznego względem gmin i przedsiębiorstw, podmiotu. Jak wskazał Paweł Mucha, rzecznik prasowy Ministerstwa Środowiska, „Obecnie ceny wody są regulowane uchwałami rad gmin. Krajowy regulator ds. cen wody zostanie powołany w celu zabezpieczenia interesu obywateli i wsparcia samorządów w kwestii regulacji cen. Obywatele nie będą uzależnieni od taryfy ustalanej samodzielnie przez gminę na podstawie wyłącznie informacji przekazanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ponieważ będzie ona weryfikowana pod kątem zasadności ekonomicznej przez krajowego regulatora cen wody”. Czas pokaże, czy działania podjęte przez ustawodawcę pozwolą na osiągnięcie zakładanych celów.

Z treścią raportu można zapoznać się na stronie internetowej NIK.

1. Jak wskazuje NIK: „praktyka związana z obciążaniem nabywców usług wodociągowo-kanalizacyjnych kosztami, które zostały sfinansowane środkami bezzwrotnymi, jakkolwiek zgodna z interpretacjami Ministerstwa Infrastruktury i NFOŚiGW, może być i jest jedną z przyczyn przekroczenia progu dostępności cenowej dla usług wodociągowo-kanalizacyjnych”.

NIK o cenach wody