11.08.2016
KATEGORIA: Praktyka
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji po raz kolejny wskazało na brak konieczności likwidacji dotychczas funkcjonujących ZEASów celem utworzenia CUW.
Poselskie wątpliwości
Z dniem 1 stycznia 2016 roku weszła w życie ustawa nowelizująca[1] m.in. ustrojowe ustawy samorządowe, na skutek czego możliwym stało się tworzenie samorządowych centrów usług wspólnych (CUW), mających zapewnić wspólną obsługę w określonych dziedzinach spraw (w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną) na rzecz wskazanych przez organ stanowiących danej JST jednostek organizacyjnych (samorządowych jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, samorządowych instytucji kultury, innych zaliczanych do sektora finansów publicznych samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego).
Ustawa nowelizująca zawiera także przepisy przejściowe odnoszące się m.in. do funkcjonujących obecnie jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek (ZEAS), utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy nowelizującej tego typu jednostki mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do końca 2016 roku.
Przepis ten od samego początku obowiązywania wywoływał wątpliwości interpretacyjne, czego rezultatem stały się m.in. liczne interpelacje poselskie dotyczące tego zagadnienia. Jedną z ostatnich interpelacji w tej sprawie zgłosił poseł Krzysztof Sitarski (interpelacja nr 4643) wskazując – z odwołaniem się do pism pochodzących od samorządowców z jego okręgu wyborczego - iż przedmiotowy przepis przejściowy „nie przewiduje możliwości przekształcenia się obecnie funkcjonujących jednostek z mocy prawa. Brak w/w zapisu powoduje konieczność przebudowy (likwidacji) istniejących już sprawdzonych form obsługi jednostek oświatowych i tworzenia w to miejsce nowych. Taka sytuacja zmusza Rady Gmin do dostosowania podstaw działania CUW na nowo, bez możliwości oparcia ich o ramy prawne funkcjonowania na jednostkach organizacyjnych gminy, które działały do tej pory”. W interpelacji wskazano, iż ewentualna konieczność likwidacji dotychczasowego ZEAS wiąże się z szeregiem skomplikowanych i czasochłonnych czynności, tj.:
W związku z powyższym w interpelacji zaproponowano zmianę przepisów mającą na celu umożliwienie dalszego funkcjonowania dotychczasowych ZEAsów.
Stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Na powyższą interpelację poselską odpowiedzi w dniu 29 lipca 2016 roku udzielił podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oprócz syntetycznego przedstawienia celów i zakresu regulacji ustrojowych ustaw samorządowych dotyczących CUW odniesiono się w niej do przedstawionego w interpelacji problemu ZEAS.
MSWiA wskazało, iż art. 48 ustawy nowelizującej odnosi się do możliwości prowadzenia działalności w okresie przejściowym, co oznacza, że jednostki obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek, działając na dotychczasowych zasadach, nie będą mogły korzystać z udogodnień przewidzianych dla CUW. Jednocześnie podkreślono, że „analizowany przepis nie mówi o likwidacji jednostek istniejących dotychczas [wytł. M.K.]”.
Co istotne w ocenie MSWiA „należy (...) przychylić się do poglądu o prawnej dopuszczalności dostosowania (nowelizacji) statutu oraz innych aktów regulujących funkcjonowanie jednostki obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek, do nowych przepisów prawa w zakresie wspólnej obsługi. Powyższe powinno nastąpić w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 pkt 9 lit. h uprawnia radę gminy do reorganizacji jednostek organizacyjnych gminy. Działania dostosowawcze powinny nastąpić w okresie wskazanym w art. 48 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. W następnej kolejności powinna zostać podjęta uchwała na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w której organ stanowiący wskaże jednostkę obsługiwaną, jednostkę obsługującą oraz określi zakres wspólnej obsługi. [wytł. M.K.]”.
Konkludując, Ministerstwo uznało, iż „brak jest uzasadnienia do zmiany przepisów prawa w omawianym obszarze”.
Wcześniejsze stanowiska
Warto podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji już wcześniej prezentowało podobne stanowisko. W piśmie z dnia 23 maja 2016 roku, stanowiącym odpowiedź na interpelację posła Dariusza Starzyckiego (interpelacja 2681). Ministerstwo wskazało, iż w okresie przejściowym wynikającym z art. 48 ustawy nowelizującej „samorządy będą mogły zdecydować, czy powoływać oddzielną jednostkę zajmującą się obsługą administracyjną czy powierzyć te zadania urzędowi gminy, albo też innej, już istniejącej jednostce. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie ustanowił okresu przejściowego w celu przekształcenia gminnej jednostki budżetowej w inną gminną jednostkę budżetową, a więc jednostki w określonej formie organizacyjno-prawnej w tożsamą formę, lecz jedynie ich dostosowania do nowych zasad. Warto bowiem wyjaśnić, że wskazane wyżej przekształcenie ze swojej istoty dotyczy zmiany jednej formy organizacyjno-prawnej w inną, a nazwy zespoły obsługi oraz centra obsługi nie odnoszą się do formy organizacyjno-prawnej, lecz do zakresu działalności tych jednostek, która zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw może być prowadzona w formie gminnej jednostki budżetowej, tyle że już nie regulowanej w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.) [wytł. M.K.]”. Zdaniem Ministerstwa „dopuszczalne jest (…) wskazanie przez radę gminy dotychczasowej jednostki zapewniającej wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół i placówek, jako jednostki obsługującej dla jednostek oświatowych oraz ewentualne dostosowanie prawno-organizacyjne (zmiana statutu, regulaminu organizacyjnego) zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół oraz placówek oświatowych do nowych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Inną możliwością może być likwidacja istniejącego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół i stworzenie przez organy gminy nowej struktury (centrum usług wspólnych), która zajmie się obsługą jednostek oświatowych. [wytł. M.K.]”. Reasumując MSWiA uznało, iż „rada gminy/powiatu może wskazać obecnie funkcjonujące zespoły obsługi placówek oświatowych oraz centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, jako centra usług wspólnych w oparciu o przywołane regulacje ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie powiatowym bez konieczności ich specjalnego przekształcania.[wytł. M.K.]”.
Co ciekawe w powyższym zakresie – na skutek wystąpienia posła D. Starzyckiego - stanowisko zajęło także Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Ministerstwo Finansów wskazało, iż „odnosząc się do przywołanej przez Pana Posła kwestii przekształcania obecnie działających jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnych szkół i placówek w centra usług wspólnych, należy zauważyć, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości”. Podkreślić jednakże należy, iż odpowiedź w tym zakresie bazowała na interpretacji art. 12 ustawy o finansach publicznych, który przyznając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych, milczy na temat ich przekształcenia. W tym kontekście należy w pełni podzielić pogląd Ministerstwa Finansów, iż przekształcenie ZEAS, rozumiane jako jego zmiana w inną formę organizacyjno-prawną, nie jest możliwe.
Z kolei w ocenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej „wydaje się, że władze powiatu będą mogły podjąć uchwałę, w której wskażą centra administracyjne jako jednostki obsługujące placówki opiekuńczo-wychowawcze (jednostki obsługiwane)”.
Także w poprzedniej kadencji parlamentu w przedmiotowej sprawie stanowisko zajmowali przedstawiciele administracji rządowej. W odpowiedzi na interpelację poselską posła Sławomira Kowalskiego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji – odpowiedzialne wówczas za sprawy samorządowe, a jednocześnie pilotujące w Sejmie projekt nowelizacji ustrojowych ustaw samorządowych w zakresie CUW – wskazało, iż „Organy gminy będą mogły zdecydować, biorąc pod uwagę chociażby lokalne uwarunkowania, który ze sposobów organizacji obsługi administracyjnej szkół i placówek oświatowych przyjąć na swoim terenie. Jedną z dopuszczalnych opcji może być dostosowanie prawno-organizacyjne (zmiana statutu, regulaminu organizacyjnego) zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół oraz placówek oświatowych do nowych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Inną natomiast może być likwidacja istniejącego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół i stworzenie przez organy gminy nowej struktury (centrum usług wspólnych), która zajmie się obsługą jednostek oświatowych. Reasumując, trudno obecnie przesądzać, którą z dopuszczalnych metod zapewnienia obsługi administracyjnej dla szkół i placówek oświatowych, po 1 stycznia 2017 r., przyjmą organy gminy, bowiem wybór określonego trybu dostosowania ZEAS do nowych przepisów wymaga analizy dokumentów stanowiących podstawę jego działania, co pozostaje w gestii kompetentnych władz samorządowych. [wytł. M.K.]”.
Nie ulega wątpliwości, iż problematyka samorządowych centrów usług wspólnych, jak każde nowe zagadnienie w prawie samorządowym wiąże się w początkowym okresie z szeregiem wątpliwości interpretacyjnych. Należy jednakże wskazać, iż przedstawiciele administracji rządowej odpowiedzialni za sprawy samorządowe (a także co warte podkreślenia za nadzór nad samorządem terytorialnym) konsekwentnie prezentują korzystne dla samorządów stanowisko, zgodnie z którym nie ma obowiązku likwidacji dotychczasowych ZEASów. Obowiązek taki nie wynika bowiem (wprost, ani pośrednio) z obowiązujących przepisów prawa. Ewentualne działania ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być przy tym traktowane jako przekształcenie ZEASów, bowiem nie następuje zmiana organizacyjno-prawna dotychczasowych jednostek. Tak jak dotychczas funkcjonować one mogą w formie jednostki budżetowej działającej na podstawie tych samych przepisów ustrojowych i organizacyjnych, w szczególności zawartych w ustrojowych ustawach samorządowych oraz ustawie o finansach publicznych. Ewentualne działania organów JST będą więc de facto dostosowaniem istniejących i nadal funkcjonujących jednostek budżetowych do zmienionych przepisów ustaw szczególnych, które nie wpływają na rozwiązania ustrojowe.
Dotychczasowa praktyka organów nadzoru, a także prezentowane w piśmiennictwie poglądy, zdają się takie stanowisko potwierdzać.
Należy jednakże pamiętać, iż przy okazji dostosowywania ZEASów do nowych przepisów uaktualnić może się szereg innych problemów prawnych, niezwiązanych bezpośrednio z CUWami. Tym samym proces dostosowawczy warto wykorzystać do pełnego audytu funkcjonujących ZEASów i wyeliminowania ewentualnych innych nieprawidłowości.
Więcej na ten temat pisaliśmy również w artykule pt. „ZEAS a CUW – odpowiedzi ministerstw”.
[1] Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 1045).
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: CUW, ZEAS,