Prawo Dla Samorządu

Wątpliwości w zakresie obowiązku uzyskania zgody podmiotu mającego sprawować funkcję inkasenta opłat lokalnych, a także kwestia ewentualnego wskazania w treści uchwały rady gminy danych personalnych lub nazwy wyznaczonego podmiotu budzą obecnie największe wątpliwości w praktyce funkcjonowania instytucji inkasenta na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Kwestie związane z instytucją inkasenta opłat lokalnych regulowane są ustawą o podatkach i opłatach lokalnych[1]. W stosunku do opłatach lokalnych, ustawa ta przewiduje, że rada gminy posiada kompetencję do zarządzenia poboru opłat lokalnych w drodze inkasa oraz określenia podmiotów pełniących funkcję inkasentów ww. opłat. Czynności tej organ stanowiący dokonuje w drodze uchwały.

W orzecznictwie administracyjnym, za sprawą niejednolitej praktyki, wykształciły się w związku z instytucją inkasenta na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dwojakiego rodzaju wątpliwości. Po pierwsze nie jest jasny sposób określenia przez rady gmin inkasentów opłat lokalnych. Występują rozbieżności, czy w treści uchwały inkasenta należy wskazać w sposób generalny czy też winno się wymienić podmiot z imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz nazwy (w przypadku osób prawnych). Po drugie, w praktyce spotykane są też wątpliwości w zakresie konieczności uzyskania pisemnej zgody inkasenta na pełnienie określonej przez radę gminy funkcji. Oba problemy są ze sobą powiązane. Stanowisko, zgodnie z którym dla prawidłowego wyznaczenia inkasenta niezbędnym jest wskazanie przez radę gminy jego personaliów często bowiem uzasadniane jest koniecznością uzyskania pisemnej zgody inkasenta na objęcie wyznaczonej funkcji.

Orzecznictwo administracyjne, choć niejednolite, dostarcza istotnych wskazówek co do prawidłowego określenia inkasenta w treści uchwały rady gminy[2]. Otóż najnowsze orzeczenia pozwalają twierdzić, że dla prawidłowego wyznaczanie inkasenta konieczne jest podanie w uchwale rady gminy takich informacji, które bez wątpliwości pozwolą na zidentyfikowanie podmiotu będącego odpowiedzialnym za pobór opłaty. W zależności od rodzaju opłaty lokalnej może to być imię i nazwisko, nazwa lub też inne cechy indywidualizujące dany podmiot. Uzasadnienie takiego stanowiska źródło swoje znajduje w niejednolitym charakterze opłat lokalnych. Otóż w przypadku niektórych danin trudno byłoby bowiem wskazać na cechy precyzyjnie indywidualizujące określony podmiot. W takich sytuacjach, wskazuje się na możliwość określenia inkasenta z imienia i nazwiska.

W innych przypadkach tj. takich gdzie wskazanie cech indywidualizujących określony podmiot (mający pełnić funkcję inkasenta) nie powoduje żadnych trudności, właściwym jest scharakteryzowanie inkasenta, bez konieczności podania jego personaliów lub nazwy. Taka sytuacja zachodzi w przypadku np. opłaty miejscowej. Skoro bowiem opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach, to nie ulega wątpliwości, że najbardziej efektywnym sposobem poboru tej opłaty jest ustanowienie inkasentem każdego, kto umożliwia osobie fizycznej pobyt dłużej niż dobę, poprzez udostępnienie zakwaterowania[3]. W takim przypadku niecelowym (ze względu chociażby na potencjalną wielość tego rodzaju podmiotów) byłoby zamieszczanie w uchwale rady gminy imion i nazwisk lub nazw wszystkich podmiotów mających pełnić funkcję inkasentów.

Co do konieczności uzyskania przez radę gminy zgody podmiotu mającego pełnić funkcje inkasenta, także brak jednomyślności w orzecznictwie[4]. Otóż jeden z poglądów prezentowanych przez sądy administracyjne, wskazuje na konieczność uzyskania zgody podmiotu mającego pełnić funkcję inkasenta. Wymóg uzyskania zgody podmiotu, określonego w uchwale rady gminy, przyjmuje się w tym stanowisku jako konsekwencję określenia inkasenta w sposób zindywidualizowany (dane personalne lub nazwa)[5].

Z drugiej strony wskazuje się z kolei, że z regulacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie można wywieść, iż określenie inkasenta w uchwale podjętej na podstawie ww. przepisów wymaga uprzedniej zgody podmiotu, któremu powierza się tę funkcję. Powyższe wynika przede wszystkim z zasad oraz trybu wydawania aktów prawa miejscowego. Wskazać bowiem należy, że prawo miejscowe (a zatem także uchwałę w sprawie wyznaczenia inkasenta) mogą stanowić określone przepisem organy. Ponadto upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego wynikać może wyłącznie z ustawy, przez co pozostaje też ściśle ograniczone ramami ustawowymi.

W prezentowanym stanowisku przyjmuje się, iż w świetle przedstawionych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych ram upoważnienia do podejmowania uchwał określających inkasentów opłat lokalnych[6], należy przyjąć, że brak jest podstaw prawnych by twierdzić, że omawiane prawodawcze uprawnienie organów samorządu terytorialnego podlega ograniczeniom – co do treści stanowionego prawa – przez obowiązek uzyskania zgody podmiotów, których dotyczy. Stanowiłoby to nieprzewidziane prawem naruszenie samodzielności gminy w stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących.

Tego rodzaju pogląd orzecznictwa administracyjnego przyjmuje, że na mocy takiej uchwały, pomiędzy gminą i inkasentem nawiązuje się stosunek administracyjno-prawny, który jest skuteczny, bez konieczności wyrażenia zgody przez podmiot wskazany jako inkasent.

W świetle poczynionych powyżej uwag zasadnym byłoby przyjęcie, że każdorazowe określenie sposobu wyznaczenia inkasenta do pobierania określonego rodzaju opłaty uzależnione jest od określonych okoliczności. Z punktu widzenia praktycznego działania wskazywanie w treści uchwały rady gminy danych personalnych lub nazwy podmiotu mającego pełnić funkcję inkasenta, zasadnym będzie wyłącznie w tych sytuacjach, w których nie jest możliwe wskazanie jego cech indywidualizujących (np. pobór opłaty targowej przez osobę prawną). Działanie takie byłoby nieadekwatne w stosunku do np. opłaty miejscowej, gdzie aktualność uchwały byłaby w znacznym stopniu uzależniona od koniunktury gospodarczej (powstawanie nowych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie zakwaterowania).

Co do konieczności uzyskania zgody podmiotu, który pełnić ma rolę inkasenta, wskazać można na decydujące w tym zakresie znaczenie publicznoprawnego charakteru działania rady gminy. Otóż rada wyznaczając inkasenta działa w charakterze publicznoprawnym, nie wstępując w tym zakresie w relacje cywilnoprawne. Skłania to do refleksji, zgodnie z którą ustalenie inkasenta nie może być uzależnione od woli podmiotu, który funkcję tą w opinii rady gminy powinien realizować. To z kolei pozwala twierdzić, że to wyłącznie w gestii rady gminy leży wybór inkasenta, i to bez względu na wyrażenie przez niego woli realizacji powierzonej funkcji.

[1] Zob. art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 19941 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 716).

[2] zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25.02.2015 r., sygn. I SA/Ol 38/15; wyrok NSA z dnia 26.08.2011 r. sygn. II GSK 820/10; wyrok NSA z dnia 11.01.2008 r. sygn. II FSK 1526/06.

[3] zob.np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25.02.2015 r., sygn. I SA/Ol 56/15.

[4] Zob. np. wyrok NSA z dnia 11.01.2008 r. sygn. II FSK 1526/06; wyrok NSA z dnia 26.08.2011 r., sygn. II GSK 820/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Ol 609/12.

[5] NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06.

[6] zawartych w art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 19941 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 716).

Inkasent opłat lokalnych – wybrane zagadnienia