Prawo Dla Samorządu

W kwietniu 2016 r. Rada Ministrów zatwierdziła kolejną już, czwartą aktualizację Krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (AKPOŚK2015). KPOŚK stanowi podstawowy instrument wdrażania przez Polskę dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

Istota i funkcja KPOŚK

Wykonanie Krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (dalej również: KPOŚK lub Program) pozwoli – poprzez realizację opisanych w Programie inwestycji w zakresie modernizacji i budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnych - na osiągnięcie założonych standardów w zakresie poziomu oczyszczania ścieków komunalnych. To z kolei, zapewnić ma odpowiedni poziom ochrony środowiska wodnego, do zagwarantowania którego zobowiązała się Polska, przystępując do Unii Europejskiej.

Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych składa się w głównej mierze z wykazu aglomeracji (czyli – zgodnie z definicją zawartą w art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – terenów, na których zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo końcowego punktu zrzutu tych ścieków) oraz zestawienia inwestycji planowanych na potrzeby budowy infrastruktury niezbędnej do oczyszczania ścieków komunalnych.

Zgodnie z Traktatem akcesyjnym, podpisanym w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, wyznaczone dyrektywą 91/271/EWG standardy w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych powinny obowiązywać w Polsce w pełni od 31 grudnia 2015 r. Jakkolwiek termin ten niewątpliwie już minął, to jednak obecny stan realizacji inwestycji obliguje Polskę do dalszej rozbudowy infrastruktury kanalizacyjnej, tak, aby ostatecznie (choć z opóźnieniem) osiągnąć unijne normy oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, obecna aktualizacja Krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych obejmuje również inwestycje planowane w perspektywie następnych sześciu lat. Co więcej, zgodnie z informacjami podanymi przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, prowadzone są już prace nad piątą aktualizacją KPOŚK. Zgodnie z przedstawioną na stronie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapą drogową dla aglomeracji ubiegających się o ujęcie w piątej aktualizacji KPOŚK, projekt dokumentu ma być gotowy w marcu 2017 r.

Wymóg wprowadzania kolejnych aktualizacji Programu wynika nie tylko z konieczności weryfikacji bieżącego stanu realizacji inwestycji. Ustawa Prawo wodne (a dokładniej: art. 43 ust. 4c ustawy) nakłada obowiązek aktualizowania Programu co najmniej raz na 4 lata (poprzednia, trzecia aktualizacja, przyjęta została w 2011 r.). Co więcej, konieczność zrewidowania założeń przyjętych w trzeciej aktualizacji KPOŚK wynika również – a może przede wszystkim - z zakwestionowania przez Komisję Europejską dotychczasowego sposobu wdrażania przez Polskę dyrektywy 91/271/EWG.

Zmiana formuły wdrażania dyrektywy

Już na etapie negocjowania przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w zakresie wdrożenia unijnych przepisów dot. oczyszczania ścieków komunalnych (a dokładniej: dyrektywy 91/271/EWG) rozpatrywano dwa warianty, które pozwoliłyby osiągnąć poziom akceptowalny przez Unię Europejską:

pierwszą metodą było zapewnienie oczyszczania ścieków z podwyższonym standardem usuwania biogenów w aglomeracjach powyżej 10 000 RLM[1] (tj. zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy),
druga metoda pozwalała osiągnąć wymagany efekt poprzez zapewnienie 75 % redukcji azotu i fosforu w stosunku do ładunku dopływającego do oczyszczalni (zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy).

Weryfikacja kosztów i skutków wprowadzenia każdej z opisanych wyżej metod ostatecznie doprowadziła do przyjęcia przez Polskę formuły opisanej w art. 5 ust. 4 dyrektywy, co miało swoje konsekwencje w szczególności na etapie ustalania w KPOŚK zakresu niezbędnych inwestycji oraz ich wykonywania.

Jednak, zgodnie z informacją podaną w treści czwartej aktualizacji KPOŚK: „od kwietnia 2011 r. Komisja Europejska w sposób sformalizowany sygnalizowała błędy w transpozycji dyrektywy 91/271/EWG do prawa polskiego. Ponadto Komisja Europejska zwróciła stronie polskiej uwagę na błędną interpretację postanowień Traktatu akcesyjnego. Zdaniem Komisji Europejskiej Polska powinna wdrażać dyrektywę 91/271/EWG według art. 5 ust. 2 z uwzględnieniem okresów przejściowych zawartych w Traktacie akcesyjnym lub zgodnie z art. 5 ust. 4, jako alternatywnym dla wymogów art. 5 ust. 2. W przypadku zastosowania art. 5 ust. 4 dyrektywy nie ma jednak możliwości korzystania z okresów przejściowych ze względu na brak takich postanowień w Traktacie akcesyjnym. Oznacza to, że przepis art. 5 ust. 4 dyrektywy powinny zostać wdrożone już w chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. (…) Według stanowiska Komisji Europejskiej, Polska powinna określić wymagania dla oczyszczalni ścieków zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy, tj. wprowadzić podwyższone usuwanie biogenów we wszystkich oczyszczalniach ścieków komunalnych w aglomeracjach powyżej 10 000 RLM. (…) Zdaniem Komisji Europejskiej, brak stosowania art. 5 ust. 2 i kontynuacja stosowania art. 5 ust. 4 dyrektywy będzie skutkować błędnym wdrażaniem dyrektywy 91/271/EWG w Polsce, w wyniku czego Komisja Europejska może wystosować do Trybunału Sprawiedliwości wniosek przeciwko Polsce o naruszenie prawa unijnego, co w konsekwencji może skutkować potencjalnymi karami nałożonymi na Polskę”.

W związku z aktualnym stanowiskiem Komisji Europejskiej, autorzy KPOŚK podjęli decyzję o zmianie założeń wdrażania dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dot. oczyszczania ścieków komunalnych. Założenia AKPOŚK2015 bazują więc na dążeniu do realizacji wymogów stawianych w art. 5 ust. 2 dyrektywy, co przełożyło się z kolei na zakres planowanych w AKPOŚK2015 inwestycji. Jak oszacowano, dodatkowe prace związane z dostosowaniem oczyszczalni do wymogów art. 5 ust. 2 dyrektywy dotyczyć będą 187 oczyszczalni w 157 aglomeracjach.

Ponadto, w ramach AKPOŚK2015 planowane jest także wybudowanie 119 nowych oczyszczalni oraz przeprowadzenie innych inwestycji na 985 oczyszczalniach. Zweryfikowane zostały również długość i rozkład sieci kanalizacyjnych (w szczególności w kontekście wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji). W ramach realizacji założeń AKPOŚK2015 planowane jest wybudowanie ponad 21 780 km sieci kanalizacyjnej oraz zmodernizowanie kolejnych 4 tysięcy km sieci.

Ocena sposobu realizacji unijnych standardów

Czwarta aktualizacja KPOŚK zawiera również ocenę stanu wypełnienia wymagań dyrektywy 91/271/EWG, w dwóch perspektywach: na rok 2015 oraz na rok 2021. Niestety, pomimo postępów w tworzeniu w Polsce infrastruktury kanalizacyjnej, ocena tempa i jakości prac jest niepokojąca. Przede wszystkim, nie osiągnięto celów pośrednich realizacji inwestycji, które określono w treści Traktatu akcesyjnego. Co więcej, również zrealizowanie inwestycji zaplanowanych w ramach AKPOŚK2015 nie gwarantuje uzyskania poziomu oczyszczania ścieków ustalonego w dyrektywie.

Autorzy KPOŚK, wśród przyczyn takiego stanu rzeczy, wymieniają w szczególności:

niewłaściwe zaplanowanie wydajności oczyszczalni,
błędy przy wyliczaniu długości sieci kanalizacyjnych, co było efektem nieprawidłowości przy wyznaczaniu granic aglomeracji,
wdrożenie wymogów określonych w treści art. 5 ust. 2 dyrektywy 91/271/EWG, co wiąże się z koniecznością realizacji dodatkowych inwestycji w blisko 200 oczyszczalniach,
brak środków finansowych na realizację inwestycji.

Jak wynika z powyższego, pomimo niewątpliwego postępu, poczynionego w zakresie wyposażania Polski w infrastrukturę kanalizacyjną, na jednostkach samorządu terytorialnego wciąż spoczywa szereg zadań związanych z realizacją przyjętych obowiązków.

[1] RLM (równoważna liczba mieszkańców) ładunek substancji organicznych biologicznie rozkładalnych wyrażonych jako wskaźnik pięciodniowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen (BZT5) w ilości 60 g tlenu na dobę (art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne).

Aktualizacja Krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (KPOŚK)