Prawo Dla Samorządu

W praktyce organizacji przez JST centrów usług wspólnych pojawia się problem, czy uchwały w tym przedmiocie stanowią akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio: art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), organ stanowiący JST (a więc odpowiednio: rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa) w odniesieniu do jednostek obsługiwanych będących samorządowymi (gminnymi, powiatowymi, wojewódzkimi) jednostkami organizacyjnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych określa, w drodze uchwały, w szczególności:

jednostki obsługujące;
jednostki obsługiwane;
zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Kwestią szczególnie istotną pod względem prawidłowości podejmowanej uchwały w sprawie powołania w danej jednostce samorządu terytorialnego (JST) centrum usług wspólnych jest wskazanie charakteru tejże uchwały. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku rzędowym właściwym miejscowo ze względu na organ, który ją podejmuje, czy też jest aktem o charakterze wewnętrznym, a przez to nie wymagającym publikacji w oficjalnym publikatorze.

W tym miejscu rozróżnić należy dwie sytuacje występujące w praktyce:

podjęcie „klasycznej” uchwały, o której mowa powyżej, tj. uchwały, w której określono wyłącznie 3 ww. elementy;
podjęcie uchwały, o której mowa powyżej z jednoczesnym utworzeniem nowej jednostki organizacyjnej mającej pełnić rolę centrum usług wspólnych (np. samorządowej jednostki budżetowej) i nadaniem jej statutu.

W obu ww. przypadkach, w praktyce podejmowania tych uchwał, organy stanowiące JST w większości przypadków uznają je za akty prawa miejscowego. Pogląd ten uznać należy za wysoce dyskusyjny z następujących powodów:

Aby dany akt mógł zostać uznany za akt prawa miejscowego (a więc za akt o charakterze powszechnie obowiązującym) musi on m.in. zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 669/06), kierowaną „na zewnątrz”, tj. adresowaną do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie organowi stanowiącemu tenże akt.

Tym samym, w przypadku podjęcia „klasycznej” uchwały, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio: art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), biorąc pod uwagę fakt, iż kwestie funkcjonowania jednostek obsługiwanych i obsługujących, uregulowane w ww. uchwale, skierowane są wyłącznie do tychże podmiotów (a więc podmiotów podporządkowanych organizacyjnie organom JST, która je utworzyła), nie wpływając jednocześnie na sytuację prawną podmiotów administrowanych (np. poprzez zmianę właściwości organu – tak, jak to ma miejsce np. w przypadku uchwał podjętych na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie następuje zmiana właściwości organu, a więc przepisy tej uchwały wywierają skutek na zewnątrz struktury administracji, odnosząc się do podmiotu administrowanego zamierzającego uzyskać określoną decyzję administracyjną – zob. więcej: „Co może stanowić przedmiot upoważnienia przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.?”), uchwałę tę uznać należy za akt o charakterze wewnętrznym (wiążący wyłącznie jednostki obsługujące i jednostki obsługiwane), niepodlegający publikacji. Zawarte w takich aktach przepisy oddziałują bowiem wyłącznie na sferę praw i obowiązków wskazanych w nich samorządowych jednostek organizacyjnych i nie są kierowane na zewnątrz. Pogląd ten prezentowany jest również w najnowszym orzecznictwie organów nadzoru dotyczącym powyższej kwestii (zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-II.4131.100.2016.MA Wojewody Podlaskiego z dnia 8 lipca 2016 r., jak również: rozstrzygnięcie nadzorcze Nr 38/2016 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 maja 2016 r.), jednakże organy nadzoru w sposób niejednolity podchodzą do tej kwestii nie kwestionując szeregu uchwał uznawanych przez organy je stanowiące jako akty prawa miejscowego i publikując je w dziennikach urzędowych (zob. np. uchwała Nr XIII/83/2016 Rady Gminy Świecie Nad Osą z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej dla instytucji kultury; uchwała Nr XXI/119/16 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowo-księgowej i organizacyjnej dla jednostek budżetowych Gminy Bełżyce; uchwała Nr XV/78/2016 Rady Gminy Ojrzeń z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowej jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz instytucji kultury, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ojrzeń; uchwała Nr XX/201/16 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 11 kwietnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Miejski w Świętochłowicach).

Również w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio: art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) z jednoczesnym utworzeniem nowego podmiotu mającego pełnić rolę centrum usług wspólnych (np. samorządowej jednostki budżetowej) i nadaniem jej statutu, uchwała ta nie będzie miała charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy podejmowanego jako załącznik do ww. uchwały statutu nowoutworzonej jednostki nie mają charakteru aktów powszechnie obowiązujących (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 332/05, jak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 353/07). W związku z tym uchwały te, w przypadku samorządu gminnego, nie stanowią aktów, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (zob. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2011 r., sygn. II SA/Op 324/11), który to bardzo często w praktyce podawany jest w podstawie prawnej tego typu uchwały. Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. W pozostałych dwóch samorządowych ustawach ustrojowych (tj. ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa) brak jest analogicznego przepisu, w związku z czym, tym bardziej nie sposób przypisywać ww. uchwałom charakteru aktów prawa miejscowego.

Jednocześnie wskazać należy, że wyniki wykładni systemowej przepisów samorządowych ustaw ustrojowych nie pozwalają na przyjęcie tezy stawianej niekiedy w piśmiennictwie, że analogiczny akt prawny w zależności od tego, na podstawie przepisów której z samorządowych ustaw ustrojowych jest wydany, raz stanowi akt prawa miejscowego (w przypadku podjęcia go na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na art. 40 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy), a raz jest aktem o charakterze wyłącznie wewnętrznie obowiązującym (w przypadku podjęcia go na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym albo ustawy o samorządzie województwa, w których brak jest odpowiednika ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym). Taki pogląd prezentowany jest m.in. w objaśnieniach do wzorów uchwał w sprawie organizacji CUW zamieszczonych w Systemie Informacji Prawnej LEX. Należy bowiem jednoznacznie zaznaczyć, że o ile ustawodawca wyraźnie i wprost nie zadecyduje inaczej, taki sam akt prawny, bez względu na to na podstawie przepisów której z ww. ustaw będzie wydany, zawsze musi mieć ten sam charakter – a wiec albo aktu prawa miejscowego (jeżeli zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym) albo aktu wewnętrznie obowiązującego (w przypadku braku norm generalno-abstrakcyjnych).

Na marginesie niniejszych rozważań wskazać tylko należy, że w zakresie charakteru ww. uchwały w sprawie utworzenia gminnych jednostek organizacyjnych i nadania im statutu pojawiają się głosy odmienne, lecz nie mają one charakteru dominującego (zob. np. P. Chmielnicki, Glosa do wyroku WSA w Opolu z dnia 13 września 201 r., II SA/Op 324/11, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” 2012, Nr 2). Zgodnie z tymi poglądami, ww. regulacje mieszą się w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, o których mowa we wspomnianym wcześniej art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym stanowią one akty prawa miejscowego.

Na zakończenie rozważań dotyczących charakteru prawnego uchwały organu stanowiącego JST w przedmiocie powołania CUW zaznaczyć należy, że błędne uznanie danego aktu za akt prawa miejscowego, które nie zostanie zakwestionowane na etapie postępowania nadzorczego, nie powoduje „legalizacji” takiego aktu w tym zakresie, bowiem uchwała taka w każdej chwili może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, który nie jest związany ustaleniami poczynionymi na etapie postępowania nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze, należy tym samym mieć na uwadze, że w przypadku uznania danego aktu, przy jego uchwalaniu, za akt prawa miejscowego z jednoczesnym skonstruowaniem przepisu o wejściu w życie łącznie ze wskazaniem o jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (tj. np. „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym”), organy nadzoru kwestionując prawidłowość tego przepisu (a więc kwalifikację tego aktu za akt powszechnie obowiązujący), będą zmuszone stwierdzić nieważność całego aktu, bowiem stwierdzenie nieważności tylko tego przepisu doprowadzi do sytuacji, że podjęta uchwała nie określa terminu jej wejścia w życie. Tym samym konstruując przepisy końcowe uchwały o organizacji centrum usług wspólnych zasadnym wydaje się postulat o uwzględnieniu w odrębnych przepisach (jednostkach redakcyjnych) informacji o wejściu w życie i informacji o publikacji danego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji, nawet w przypadku uznania przez wojewodę, iż dany akt nie stanowi aktu prawa miejscowego i stwierdzenia nieważności przepisu dotyczącego jego publikacji w oficjalnym publikatorze, pozostałe zapisy uchwały będą prawidłowe, bowiem dzień wejścia w życie tego aktu zostanie określony w odrębnym przepisie.

Powyższy problem prawidłowego kwalifikowania uchwał organów stanowiących JST czy to za akty praw miejscowego, czy też za akty wyłącznie o charakterze wewnętrznie obowiązującym. być może powinien skłonić ustawodawcę do wprowadzenia regulacji, zgodnie z którą aktami prawa miejscowego będą wyłącznie uchwały, którym przepisy prawa będą wyraźnie nadawać taki charakter (a więc to ustawodawca przesądzałby o charakterze danego aktu). Postulaty w tym zakresie pojawiały się już w poprzedniej kadencji Sejmu RP. Przykładowo tylko wskazać należy, że przedstawiony przez Prezydenta RP projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk Sejmu RP VII kadencji nr 1699) przewidywał dodanie do ust. 1 w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym drugiego zdania w brzmieniu: „Upoważnienie ustawowe wskazuje, że akt podejmowany jest w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego”. Pomimo upływu czasu, postulat ten w pełni pozostaje aktualny.

Czy uchwała w sprawie organizacji centrum usług wspólnych (CUW) jest aktem prawa miejscowego?