Zakres zadań jednostek pomocniczych gminy

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w statucie jednostki pomocniczej można przyznać jej niewładcze instrumenty opiniujące, nawet jeżeli nie są one wyraźnie przewidziane w ustawach.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. (sygnatura III SA/Kr 1719/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 3 pkt 8 uchwał Rady Miasta Krakowa w sprawie organizacji i zakresu działania kilkunastu dzielnic. W pozostałym zakresie skargi oddalił.

Wyrok  ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowe uchwały w zakresie przepisów o przydzieleniu dzielnicom następujących zadań:

- § 3 pkt 3 lit. i – wnioskowania do Rady Miasta, Prezydenta Miasta oraz do miejskich jednostek organizacyjnych w sprawach istotnych dla mieszkańców dzielnic dotyczących zamierzeń inwestycyjnych na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy terenu, jako opinii wewnętrznej;

- § 3 pkt 4 lit. f, g, i - opiniowania na wniosek lub z własnej inicjatywy spraw istotnych dla mieszkańców dzielnic dotyczących wniosków o wynajem lokali mieszkalnych, niektórych spraw z zakresu administracji publicznej i zamierzeń inwestycyjnych;

- § 3 pkt 5 lit. a i b – uczestniczenia w komisjach konkursowych na podstawie zarządzenia Prezydenta miasta oraz odbiorów robót należących do zadań zlecanych i finansowanych przez miasto;

Wojewoda wskazał, iż nie znajduje umocowania ustawowego konstrukcja, w której rada dzielnicy byłaby uprawniona do wydawania „opinii wewnętrznej”. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, iż nie mogą mieć wpływu na proces ustalania warunków zabudowy opinie organów, którym ustawodawca prawa do wydawania opinii nie przyznał.

Skarżący uznał również, iż niewłaściwie Rada Miasta przyznała dzielnicom prawo do wydawania opinii wewnętrznych w ramach procedur realizowanych przez organy administracji publicznej. Jego zdaniem, dzielnicom zostały przyznane uprawnienia nieznane przepisom proceduralnym czy materialnym.

Podobnie, organ nadzoru zakwestionował umożliwienie uczestnictwa przedstawicieli Rady Dzielnicy w komisjach konkursowych, wskazując, że przepisy szczególne ustaw niekiedy jasno określają, kto musi wchodzić w skład danej komisji.

Zastrzeżenia wobec przyjęcia wyżej wskazanych przepisów oparto przede wszystkim na zarzucie sprzeczności uchwał (stanowiących akty prawa miejscowego) z przepisami prawa wyższego stopnia. Wojewoda podniósł, że regulowanie przedmiotowych kwestii inaczej, niż zrobił to ustawodawca lub przyznawanie uprawnień, których ustawodawca nie przewidział jest niedopuszczalne, jako nieznajdujące podstawy prawnej.

Ponadto, Wojewoda zakwestionował § 3 pkt 8 statutów dzielnic, który stanowił, iż "za wykonywanie obowiązków kontroli technicznych wynikających z odrębnych przepisów prawa, usuwanie niemożliwych do przewidzenia awarii w dziedzinach, w których mowa w pkt 1 lit a-d odpowiadają jednostki organizacyjne Miasta". Zarzucił, iż regulacja ta narusza w szczególności art. 35 ust. 3 pkt. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Statut jednostki pomocniczej gminy nie jest bowiem miejscem, w którym powinno się normować zakresu zadań jednostek organizacyjnych.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Jego zdaniem wyposażenie dzielnic w możliwość opiniowania i wnioskowania w sprawach określonych w § 3 pkt 3 lit. i, § 3 pkt 4 lit. f, g, i oraz § 3 pkt 5 lit. a, b mieści się w zakresie pojęcia „organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej”, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę podjęcia kwestionowanych uchwał. Wskazał, iż przyjęcie rozwiązań związanych z opiniowaniem działalności gminy przez jej dzielnice stanowi rodzaj dialogu społecznego przy sprawach kontrowersyjnych i możliwość wypowiedzenia się przez mieszkańców w kwestiach dla nich istotnych.

Przywołany § 3 pkt 3 lit. i statutów dzielnic sprowadza się do umożliwienia składnia wniosków do Rady Miasta, Prezydenta i miejskich jednostek organizacyjnych w zakresie zamierzeń inwestycyjnych. Zdaniem odpowiadającego, kwestia podejmowania wniosków i opinii nie może naruszać norm kompetencyjnych z uwagi na ich niewiążący charakter.

Prezydent stwierdził, iż możliwość wydawania opinii zgodnie z § 3 pkt 4 lit. f, g oraz i kwestionowanych uchwał nie narusza w żaden sposób praw i obowiązków innych podmiotów uczestniczących w danym procesie. Stwierdził także, iż przywołane przez Wojewodę orzecznictwo nie wyraża stanowiska o braku możliwości wydawania takich opinii przez radę dzielnicy. Opinie te mogą bowiem wpłynąć na ustalenie stanu faktycznego, lecz w żaden sposób nie wiążą organu wydającego decyzję.

Natomiast wobec zarzutu naruszenia § 3 pkt 8 statutów dzielnic Prezydent stwierdził, iż jego celem było wskazanie, które działania nie leżą w gestii dzielnicy. Przepis ten należy interpretować bowiem razem z § 63 pkt 8, z którego wynika, iż środki przeznaczone na realizację zadań z § 3 pkt 8 nie są wydzielane do dyspozycji dzielnicy.

WSA dokonał analizy zakresu ustawowego upoważnienia zawartego w dyspozycji „ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych”. Wyraził opinię, że „określenie zakresu dzialania” obejmuje zarówno określenie zadań, jak i kompetencji jednostek. Wskazał, iż w nauce wyraźnie odróżnia się znaczenie pojęć „zadań” i „kompetencji”. Stwierdził ponadto, iż pojęcie „zadań dzielnicy” należy materialnie odnosić do zadań gminy. Rada gminy może, w granicach prawa, ustalić, jaki zakres jej własnych zadań wyznaczy do realizacji przez dzielnice. Sąd podkreślił ponadto, iż rada gminy może jednostki pomocnicze w niektóre kompetencje.

Istotnym ustaleniem jest to, iż zdaniem sądu Rada Miasta w § 3 pkt 3 lit. i oraz § 3 pkt 4 lit. f, g, i nie przekazała kompetencji, lecz jedynie określiła zadania jednostek pomocniczych. Ponadto, mieszczą się one w zakresie zadań gminy z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. WSA przychylił się do stanowiska doktryny, iż ustawodawca „nie określa expressis verbis ani zadań, ani kompetencji jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 3). Zakres uprawnień ich organów do podejmowania wiążących rozstrzygnięć jest limitowany przez radę gminy, w przeciwieństwie do prawa zgłaszania wniosków, postulatów i do wyrażania opinii. Prawo to jest niczym nieskrępowane i jawi się jako niezbędne do prawidłowego funkcjonowania władz gminy”[1].

Wobec zarzutu niezgodności z prawem § 3 pkt 5 lit. a, b WSA uznał, iż także ten przepis określa jedynie zadania, dla których realizacji konieczne będzie konkretne umocowanie (Sąd przywołał przykład zarządzenia Prezydenta Miasta).

Stwierdzono natomiast, iż § 3 pkt 8 wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy. W przyjętym w uchwale kształcie nie można odczytać go jedynie jako wyłączenia określonych zadań z zakresu działania i zadań dzielnicy - niedopuszczalne jest natomiast regulowanie w statucie jednostki pomocniczej statusu prawnego innych niż ona podmiotów.

Wyrok WSA zasługuje na aprobatę, zwłaszcza w świetle tendencji ustawodawcy do tworzenia instrumentów pobudzających aktywność obywatelską. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie silnie zaznaczają się poglądy rygorystyczne, ograniczające swobodę gmin w kształtowaniu ich ustroju wewnętrznego. Dlatego też tezy wyroku należy uznać za korzystne dla rozwoju samorządności. Ze względu na często nieznaczny zakres kompetencji władczych, to właśnie wykorzystywanie „miękkich” form wpływania na działalność organów gminy powinna ważnym elementem dobrego funkcjonowania jednostek pomocniczych.

Wyrok jest nieprawomocny.

Adrian Misiejko

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu