Prawo Dla Samorządu

Zdaniem NSA, odmowa dokonania przez ministra wpisu do rejestru związków międzygminnych może być zaskarżona do sądu administracyjnego jako inna czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. (sygn. II OSK 269/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. (sygn. II SAB/Wa 126/14) i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda przekazał ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej dokumenty stanowiące zgłoszenie o zarejestrowaniu zmiany statutu związku międzygminnego w prowadzonym przez tego ministra rejestrze związków międzygminnych.

W odpowiedzi minister wskazał, że zarówno załączona do powyższego zgłoszenia dokumentacja, jak i projekt zmiany statutu związku zawierają nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego rejestrację w przedłożonym brzmieniu.

Na ww. zarzuty wojewoda przedstawił swoje stanowisko i udzielił stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi minister podtrzymał swoje pierwotne stanowisko, wnioskując jednocześnie do wojewody o podjęcie odpowiednich działań zmierzających do zmiany kwestionowanych przepisów statutu.

W związku z brakiem dokonania przez ministra wpisu zmiany statutu związku do rejestru związków międzygminnych, związek ten, po bezskutecznym wezwaniu ministra do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na jego bezczynność w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. (sygn. II SAB/Wa 126/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i orzekł, że minister pozostawał w bezczynności w zakresie dokonania zmian w rejestrze związków międzygminnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględnienie wniosku o rejestrację związku międzygminnego i w konsekwencji dokonanie rejestracji jest czynnością materialnotechniczną. Z kolei badanie przez ministra wniosku ma charakter wyłącznie formalny i sprowadza się do jego zbadania wyłącznie pod kątem spełnienia jego kompletności, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Jak wskazał WSA w Warszawie, minister nie jest uprawniony do dokonywania czynności nadzorczych wobec gmin tworzących związki międzygminne lub wobec samego związku. W sytuacji, gdy wojewoda nie zauważyłby naruszenia prawa w treści statutu, a na ten błąd zwróciłby uwagę dopiero minister w postępowaniu rejestrowym, to w takim przypadku minister ten powinien powiadomić o tym fakcie wojewodę w celu podjęcia odpowiednich działań związanych ze sprawowanym nadzorem nad związkiem i jego gminami członkowskimi.

Tym samym, mając na uwadze odpowiedź wojewody informującą ministra o niepodzielaniu jego wątpliwości co do nieprawidłowości w statucie związku, minister powinien w takiej sytuacji dokonać rejestracji zgłoszenia, ewentualnie odmówić jej dokonania w formie decyzji administracyjnej. Co prawda, zdaniem WSA w Warszawie, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią, w przeciwieństwie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, że odmowa dokonania rejestracji zgłoszenia następuje w formie decyzji administracyjnej, to jednak biorąc pod uwagę „rozwiązania systemowe” należy przyjąć, że taka odmowa powinna nastąpić właśnie w formie decyzji. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza ze względu na zapewnienie związkowi międzygminnemu możliwości obrony przed nieuzasadnioną odmową ze strony ministra dokonania wpisu do rejestru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł minister.

Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. (sygn. II OSK 269/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w formie decyzji administracyjnej. To, w jakiej formie prawnej organ administracji publicznej załatwia sprawę administracyjną określa ustawa, co oznacza, że w sytuacji, gdy przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają formy dokonania wpisu do rejestru związków międzygminnych albo odmowy dokonania tego wpisu, to nie jest dopuszczalne przyjęcie, że odmowa ta następuje, analogicznie jak w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Sąd II instancji, prowadzenie rejestru oraz wpisywanie danych do rejestru przez ministra jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym samym działania ministra w zakresie zgłoszeń o wpis do rejestru związków międzygminnych są podejmowane w formie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmowa pozytywnego załatwienia zgłoszenia o dokonanie wpisu do rejestru związków międzygminnych, o którym mowa w art. 68 ustawy o samorządzie gminnym oznacza odmowę uznania uprawnienia gmin, które to działanie ministra może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a brak działania ministra może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym NSA uznał, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, iż odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych zmian statutu związku wymaga wydania przez ministra decyzji administracyjnej.

Jednocześnie, jak wskazał NSA, Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest wyjaśnić, czy przedmiotem skargi związku jest działanie ministra dotyczące uprawnienia gmin tworzących związek, polegające na odmowie uznania uprawnienia, którego treścią jest zarejestrowanie zmian statutu i dokonanie wpisu do rejestru, czy też bezczynność ministra w zakresie załatwienia zgłoszenia zmian statutu. Z uwagi na to, że WSA w Warszawie nie dokonał takiej oceny, NSA uchylił wyrok i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Pomimo tego, że od dnia 1 stycznia 2016 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian, uchylające dotychczasowe rozporządzenie w tym zakresie, to powyższe rozważania NSA są w dalszym ciągu aktualne.

_________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.

Zaskarżenie do sądu administracyjnego odmowy rejestracji (zmiany) statutu związku międzygminnego