Prawo Dla Samorządu

Jeżeli w danej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, organy administracji publicznej, rozstrzygające sprawę, są związane tym orzeczeniem.

W polskim systemie prawnym sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej. Kontrola ta polega nie tylko na wskazaniu, iż dane rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z prawem. Takiemu ustaleniu powinno jeszcze – co do zasady – towarzyszyć wskazanie, jak przez wykonanie wyroku zapewnić stan zgodności z prawem. Wskazanie sądu co do dalszego postępowania organu jest dla organu administracji publicznej wiążące.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) [dalej: ppsa] ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna i wskazania Sądu

Przez pojęcie oceny prawnej należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej1. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń wskazuje, że związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy tym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II FZ 630/07, el. Legalis). Wobec powyższego ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Wskazania natomiast są ściśle związane z oceną prawną, bowiem określają sposób działania organów na przyszłość, a ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny podczas dokonywania oceny prawnej.

Zakres związania organów i sądów

Z przepisu art. 153 ppsa wprost wynika, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Związanie sądów i organów administracji publicznej w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i powinny się mu podporządkować. W piśmiennictwie podkreśla się, że związanie organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny dotyczy nie tylko organów, które poprzednio orzekały w danej sprawie, ale także każdy inny organ, który będzie orzekał w danej sprawie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, „uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie […]. Z racji rozwiązania prawnego, przyjętego w art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Legalis).

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13, CBOSA).

Należy jednak zwrócić uwagę, iż w przepisie art. 153 ppsa ustawodawca posłużył się stwierdzeniem „wiążą w sprawie”. W piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot ten odnosi się do tożsamości sprawy. Oznacza to, że sformułowana ocena prawna i wskazania wiążą dany organ lub sąd w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. O tożsamości sprawy będzie zatem świadczyć podstawa prawna oraz stan faktyczny. NSA wskazał, że „zwrot >>w granicach tej samej sprawy<< dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na >> sprawę administracyjną<< w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej” (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1804/15, CBOSA). W konsekwencji, istotna zmiana któregokolwiek ze wskazanych elementów spowoduje, że związanie organów i sądów „upadnie”, bowiem nie będzie to już ta sama sprawa, w której sąd administracyjny sformułował ocenę prawną i wskazania.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ppsa, może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdził, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd (nie zostanie wtedy zachowana tożsamość sprawy), natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez Sąd.

Podsumowując, skutkiem związania sądów i organów administracji publicznej wyrażoną wcześniej przed sąd administracyjny oceną prawną jest to, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sądy i organy orzekające w sprawie są nią związane, co w konsekwencji oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem.

1 Komentarz do art. 153 ppsa [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2015.

Związanie organu administracji orzeczeniem sądu administracyjnego