Prawo Dla Samorządu

Zdaniem NSA wójt gminy przy zakładaniu gminnej ewidencji zabytków nie może pominąć żadnego zabytku uwzględnionego w wykazie zabytków prowadzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. (sygn. II OSK 2041/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2015 r. (sygn. IV SA./Gl 35/15), oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdził nieważność zarządzenia wójta w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu wskazał, że założenie gminnej ewidencji zabytków jest dokonywane w formie czynności materialno-technicznej, nie wymagającej uchwały czy zarządzenia. Nadto, zauważył, że organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Jednocześnie w ewidencji nie powinien zostać umieszczony żaden obiekt co do którego organ samorządu gminnego nie porozumiał się z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., (sygn. IV SA/Gl 1306/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i uznał, że założenie gminnej ewidencji zabytków jest aktem przybierającym formę zarządzenia, potwierdzając tym samym stanowisko wójta na temat prawidłowości wydanego przez niego zarządzenia.

W związku z powyższym Wojewoda wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. II OSK 2329/14) NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA zauważył, że Sąd I instancji nie uwzględnił istotnego aspektu prawnego, jakim jest okoliczność czy burmistrz miasta wydając zarządzenie o założeniu gminnej ewidencji zabytków, mógł w niej pominąć jeden z zabytków, który został ujęty w wykazie zabytków przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W uzasadnieniu Sąd I instancji zauważył, że wójt sporządzający ewidencję zabytków nie może samodzielnie modyfikować ilości wpisywanych zabytków nieruchomych oraz jest w tym zakresie ograniczony rejestrem zabytków i wykazem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nadto WSA w Gliwicach wskazał możliwość wpisu innego, wskazanego przez wójta zabytku, jednak powinno to nastąpić w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła gmina, ponownie wskazując, że w jej ocenie brak wpisu do gminnej ewidencji zabytków jednej nieruchomości nie może skutkować stwierdzeniem nieważności całej ewidencji. Tym samym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. (sygn. II OSK 2041/15) oddalił skargę kasacyjną i stwierdził, że nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru i będąc związany wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 5 listopada 2012 r., (sygn. II OSK 2329/14), potwierdził istnienie istotnych wad zarządzenia wójta w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rola jaką pełni wykaz zabytków. Jednocześnie na tle powyższego zagadnienia rozważenia wymagała kwestia możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec aktu, na mocy którego wójt utworzył gminną ewidencję zabytków.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, gminna ewidencja winna obejmować zabytki nieruchome, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wyznaczone przez wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Założenie gminnej ewidencji zabytków przez organ wykonawczy gminy pozostaje więc w ścisłym związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem NSA możność władczej ingerencji administracji publicznej w strukturę zabytkowych zabudowań nie może być pozostawiona swobodnemu uznaniu organu wykonawczemu gminy, dlatego wykaz zabytków sporządzony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków bezpośrednio oddziałuje na kształt gminnej ewidencji. Z uwagi na ten fakt pominięcie zabytku przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy ocenić jako uchybienie o charakterze kwalifikowanym, które wiąże się z zachwianiem pewności obrotu prawnego, a tym samym wyjęcia spod ochrony konserwatorskiej nieruchomości, która z mocy ustawy winna być ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

W swojej argumentacji NSA podkreślił, że treść zarządzenia, jako formy działania organu wykonawczego gminy, wynika z kluczowej funkcji, jaką pełni gminna ewidencja zabytków w systemie prawnym ochrony zabytków. Gminna ewidencja po przekazaniu przez wojewodę stosownego wykazu, na etapie jej założenia, nie może być zbiorem pustym, uzupełnianym następnie o karty zabytków nieruchomych znajdujących się na terenie gminy.

Z uwagi na powyższe, NSA potwierdził za Sądem I instancji, że kwestionowane przez wojewodę zarządzenie wójta w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków w sposób istotny narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Gminna ewidencja zabytków musi być kompletna