Prawo Dla Samorządu

Od 1 stycznia 2016 r. marszałek województwa będzie organem właściwym do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości stanowiących własność miast na prawach powiatu, nieoddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom.

Właściwość organów

Po nowelizacji ustawy o ochronie przyrody [dalej: uop], która weszła w życie 28 sierpnia 2015 r.[1], zasadą jest, że organem właściwym do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości osób prywatnych oraz stanowiących własność gminy lecz oddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 90 ust. 1 uop czynności, o których mowa w art. 83-89 (dotyczące m. in. wydawania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów i ustalania opłat za ich usunięcie), w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Z dniem 1 stycznia 2016 r. wchodzi w życie art. 90 ust. 2 uop, który stanowi, że jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Przed nowelizacją u.o.p. w tym zakresie, kwestia organu właściwego do wydawania zezwoleń dotyczących nieruchomości miast na prawach powiatu nie była uregulowana wprost w przepisach prawa.

Pod lupą Najwyższej Izby Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli w informacji z dnia 7 czerwca 2013 r. o wynikach kontroli „Usuwanie drzew z terenu nieruchomości gminnych i zagospodarowanie pozyskanego drewna” (nr kontroli P/12/138), przeprowadzonej w 22 gminach miejskich (w tym w 11 miastach na prawach powiatu) oraz w 7 starostwach powiatowych położonych na terenie 7 województw, uznała za nieprawidłową praktykę, w ramach której prezydenci miast na prawach powiatu nie wyłączali się z postępowań administracyjnych w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomościach gminnych, lecz z jednej strony składali wniosek jako właściciel nieruchomości, a z drugiej sami wydawali decyzje, występując wówczas w roli starosty, w oparciu o art. 90 uop. W ocenie NIK, prezydent miasta na prawach powiatu, choć wykonuje wszystkie funkcje starosty, to jednak nie może występować w imieniu gminy jako strony i jednocześnie jako organ rozpoznający sprawę w tym samym przedmiocie.

Wyznaczanie organów do załatwienia sprawy przez SKO

NIK uznała, że w takim przypadku prezydent miasta na prawach powiatu pełniący funkcję starosty powinien każdorazowo wystąpić do samorządowego kolegium odwoławczego [dalej: SKO] o wyłączenie organu i wyznaczenie innego organu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomościach gminy na podstawie art. 24 § 3, art. 26 § 3 i art. 25 kpa. W praktyce zatem wiele wniosków o wydanie zezwoleń z nieruchomości stanowiących własność miast na prawach powiatu, trafiało do rozpatrzenia przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy przez SKO.

Co ze sprawami wszczętymi a niezałatwionymi decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów?

Co w sytuacji, gdy określony organ został wyznaczony przez SKO do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości miasta na prawach powiatu, a sprawa nie zostanie zakończona ostateczną decyzją przed dniem 1 stycznia 2016 r.? Czy w takim przypadku sprawę należy przekazać po tej dacie właściwemu marszałkowi województwa?

Przepisy przejściowe

Zgodnie z § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, w przepisach przejściowych ustawy rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), skuteczność dokonanych czynności procesowych oraz organy właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw.

W art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej uop przewidziano, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 uop w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9 ustawy zmieniającej (art. 29 pkt 6-9 dotyczy znowelizowanych art. 83-87 uop) tj. przed dniem 28 sierpnia 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sprawy wszczęte przed 28 sierpnia 2015 r.

Należy zauważyć, że przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań wszczętych przed 28 sierpnia 2015 r. i niezakończonych przed tą datą. Tylko do tego rodzaju postępowań mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Co więcej, mimo, iż w art. 53 ustawy zmieniającej u.o.p. uregulowano wyłącznie sposób zakończenia postępowań wszczętych przed 28 sierpnia 2015 r. i niezakończonych przed tą datą, a nie przewidziano wprost, jakie organy są kompetentne do ich zakończenia, wydaje się zasadnym przyjęcie, że sprawy dotyczące nieruchomości miast na prawach powiatu, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed 28 sierpnia 2015 r., powinny zostać załatwione przez organy właściwe według przepisów dotychczasowych, a więc w większości przypadków przez organy wyznaczone do ich załatwienia przez SKO. Wykładnię taką potwierdza fakt, iż w art. 53 nie tylko nie wskazano organu kompetentnego do zakończenia wszczętych postępowań ale też nie uregulowano terminu przekazania spraw będących w toku, co zapewne zostałoby uregulowane, gdyby sprawy wszczęte przed 28 sierpnia 2015 r. i niezakończone przed tą datą miały zostać przekazane innemu organowi. Do tego rodzaju spraw zastosowanie znajdą zatem dotychczasowe przepisy uop w pełnym zakresie - również w zakresie właściwości organów (niezależnie od tego, że po 28 sierpnia 2015 r. zmieniła się właściwość organu do wydania zezwolenia z terenu nieruchomości miast na prawach powiatu oddanych w użytkowanie wieczyste – został nim prezydent miasta w miejsce starosty, a więc gdyby bezpośrednie zastosowanie znajdowały przepisy nowe, to organ wyznaczony przez SKO musiałby sprawę przekazać prezydentowi miasta).

Nie sposób wykluczyć, że mogą się trafić sprawy wszczęte przed 28 sierpnia 2015 r., które nie zostaną zakończone decyzja ostateczną przed dniem 1 stycznia 2016 r., a więc przed datą wejścia w życie przepisu przewidującego właściwość marszałka w sprawach dotyczących zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości miast na prawach powiatu. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że tego rodzaju sprawy pozostają nadal sprawami, o których mowa w art. 53 ustawy zmieniającej u.o.p., tj. wszczętymi przed 28 sierpnia 2015 r. i niezakończonymi przed tą datą, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, a ustawodawca nie przewidział wprost regulacji o przekazaniu tego rodzaju spraw po 1 stycznia 2016 r. marszałkowi województwa, ani nie uregulował w przepisach przejściowych terminu ich przekazania, zasadnym wydaje się uznanie, że powinny one zostać załatwione przez organy właściwe według przepisów dotychczasowych tj. w większości przypadków przez organy wyznaczone przez SKO.

Sprawy wszczęte po 28 sierpnia 2015 r., a niezakończone przed 1 stycznia 2016 r.

Zgoła inaczej wygląda sytuacja, jeśli chodzi o sprawy wycinek z nieruchomości miast na prawach powiatu wszczęte po 28 sierpnia 2015 r., a niezakończone decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2016 r. Wejście w życie dnia 28 sierpnia 2015 r. nowelizacji uop spowodowało, że zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości miast na prawach powiatu oddanych w użytkowanie wieczyste, wydaje prezydent miasta. W przypadku nieruchomości miast na prawach powiatu nieoddanych w użytkowanie wieczyste, po 28 sierpnia 2015 r., podobnie jak na gruncie przepisów sprzed nowelizacji, prezydent miasta na prawach powiatu pełniący funkcję starosty powinien wystąpić do SKO o wyłączenie organu i wyznaczenie innego organu w sprawie wydania zezwolenia. Dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r. sprawy dotyczące zezwoleń z terenów miast na prawach powiatu nieoddanych w użytkowanie wieczyste będą należeć do właściwości marszałka województwa. Co istotne jednak, dla spraw wszczętych po 28 sierpnia 2015 r., a niezakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2016 r. ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych. Sprawy te powinny zatem być załatwiane zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa. W piśmiennictwie podkreśla się, że w wypadku gdy organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania organem niewłaściwym wskutek zmiany przepisów prawa, należy przyjąć, że w braku odmiennych postanowień przepisów zmieniających, postępowanie przejmują organy właściwe według nowych przepisów, przy czym wszystkie czynności podjęte w sprawie przed dniem wejścia w życie tych przepisów pozostają w mocy[2]. Jak już wspomniano, dla spraw wszczętych po 28 sierpnia 2015 r., a niezakończonych przed 1 stycznia 2016 r. dotyczących nieruchomości miast na prawach powiatu nieoddanych w użytkowanie wieczyste innych podmiotów nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych, w związku z czym należy uznać, że sprawy te, prowadzone dotychczas przez organ wyznaczony przez SKO, należy przekazać właściwemu marszałkowi województwa celem ich ostatecznego załatwienia.

Właściwość należy badać z urzędu w każdym stadium postępowania administracyjnego

Istotne jest, iż obowiązek badania z urzędu właściwości ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne przez cały czas jego trwania zgodnie z art. 19 k.p.a. Należy w związku z tym pamiętać o tym, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

[1] Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045);

[2] A. Wróbel, Komentarz do art. 19 kpa, [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015.

Niezałatwione sprawy zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów należy przekazać marszałkowi województwa?