Prawo Dla Samorządu

Organizacja społeczna może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 roku (sygn. II OZ 1270/15) oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2015 roku (sygn. II SA/Kr 879/15) odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenia zajmującego się ochroną dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego w Krakowie.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z lipca 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie to dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, którego ochroną zajmuje się stowarzyszenie, co koresponduje z jego celem, którym jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju Krakowa i poprawy warunków życia jego mieszkańców. W ocenie stowarzyszenia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia cały ład architektoniczny osiedla oraz stanowi zagrożenie dla środowiska przyrodniczego.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r., (sygn. II SA/Kr 879/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika.

W uzasadnieniu postanowienia WSA w Krakowie wskazał, że z treści art. 33 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: p.p.s.a.] wynika, iż dany podmiot może zostać dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika postępowania wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi stało się następstwem postępowania administracyjnego. Tymczasem uchwała w przedmiocie planu miejscowego jest podejmowana nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej: u.p.z.p.]. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego.

Na powyższe postanowienie stowarzyszenie wniosło zażalenie, zarzucając Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że organizacja społeczna nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli postępowania uchwałodawczego, a jedynie dotyczącego kontroli postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 roku (sygn. II OZ 12270/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że co do zasady, zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Katalog ten ustawodawca rozszerzył o Prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (w przypadku RPD prawa dziecka). Wyżej wskazane podmioty uznaje się za działające na prawach strony.

W odmienny sposób uregulowana została kwestia uczestniczenia w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony w przypadku organizacji społecznych. Zgodnie z art. 9 p.p.s.a. „organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Z kolei zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności”.

NSA wskazał jednocześnie na występujące w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia w jakim p.p.s.a. posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne.

W ocenie NSA ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani z regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej nie wynika szerokie rozumienie pojęcia postępowania administracyjnego. Tym samym art. 33 ppsa, stanowiąc o postępowaniu administracyjnym nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym niedopuszczalna jest wykładnia art. 33 p.p.s.a. w zakresie normy „a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności”, jako samoistnej normy prawnej. Pozostaje to w sprzeczności z regułami wykładni, które wykluczają wykładnię normy prawnej w oderwaniu od całościowej regulacji przepisu prawa, w której jest zawarta oraz z regulacji przyjętej w ustawie.

Konkludując, NSA wskazał, że art. 33 p.p.s.a. ograniczył udział organizacji społecznych do spraw sądowoadministracyjnych ze skarg na decyzję administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Rozszerzenie praw procesowych organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony wymagałoby zmiany regulacji prawnej. Interpretacja rozszerzająca art. 33 § 2 p.p.s.a. nie jest zgodna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w tej ustawie. Wolą ustawodawcy nie było przyznanie organizacji społecznej udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak przyjęto w przypadku Prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka.

Na marginesie należałoby także wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie istnieje również odmienny od zaprezentowanego w powyższym wyroku pogląd, z którego wynika, że terminowi „postępowanie administracyjne”, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy przypisać szerokie znaczenie, uwzględniające wielość form działania administracji. Za przykład można by tutaj wskazać stanowisko M. Romańskiej (M. Romańska, Komentarz do art. 33 [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2008, s. 203.), która twierdzi, że określenie „postępowanie administracyjne” należy rozumieć szeroko, gdyż oznacza ono każde postępowanie przed organem administracji publicznej. W podobnym tonie wypowiedział się również J.P. Tarno (J.P. Tarno, Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego [w:] J.P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2006, s. 113), który wskazał, iż określenie „postępowanie administracyjne”, użyte w ppsa należy rozumieć szeroko, w znaczeniu „postępowanie przed organem administracji publicznej”. Z kolei NSA w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. (sygn. II OZ 338/12) wskazał, iż ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli.

TAGI: Planowanie przestrzenne, Postanowienie NSA, Postanowienie WSA, Stowarzyszenia,

Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym