Prawo Dla Samorządu

Trwają prace nad projektem ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, która zastępując ustawę o związkach metropolitalnych, ograniczyć ma możliwość tworzenia metropolii wyłącznie do województwa śląskiego.

Cel nowej ustawy

W dniu 9 października 2015 roku Sejm przyjął ustawę o związkach metropolitalnych (o procesie jej powstawania pisaliśmy w artykułach: „Czym mają być powiaty metropolitalne?” oraz „Kolejna odsłona ustawy metropolitalnej”), która miała umożliwić tworzenie szczególnego rodzaju zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego położonych na danym obszarze metropolitalnym. Pomimo formalnego wejścia w życie przedmiotowej ustawy jej przepisy pozostały „martwe”. Rada Ministrów nie zdecydowała się bowiem w ustawowo określonych terminach wydać rozporządzeń umożliwiających utworzenie w najbliższym czasie związków metropolitalnych.

Jednocześnie rozpoczęto prace legislacyjne nad nową ustawą, która bazując na większości założeń dotychczasowej ustawy, umożliwić ma stworzenie związku metropolitalnego wyłącznie na obszarze województwa śląskiego. Jednocześnie przedmiotowa ustawa zakłada uchylenie ustawy z dnia 9 października 2015 roku likwidując tym samym możliwość tworzenia na jej podstawie kolejnych związków metropolitalnych w innych częściach kraju.

W uzasadnieniu projektu wskazano, iż powyższa koncepcja z jednej strony stanowić ma odpowiedź na potrzebę utworzenia związku metropolitalnego na obszarze Górnego Śląska, z drugiej zaś eliminować ma wady występujące w obecnie obowiązującej ustawie. Jednocześnie nowa ustawa umożliwić ma sprawdzenie w praktyce modelu metropolitalnego opartego o swoisty związek gmin. Na bazie tych doświadczeń mają być w przyszłości projektowane kolejne rozwiązania prawne. Tym samym związek metropolitalnym w województwie śląskim stanowić ma „pilotaż” rozwiązań metropolitalnych. Co warte podkreślenia w uzasadnieniu projektu nowej ustawy wskazano również, iż „w ocenie projektodawców, ze względu na konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju pozostałych – mniejszych obszarów funkcjonalnych wokół np. byłych miast wojewódzkich i pozostałych miast na prawach powiatu pożądanym jest stworzenie narzędzi prawnych uzupełniających w tym zakresie <ustawę metropolitalną>”.

Co nowego w ustawie?

Projektowana ustawa utrzymuje koncepcję tworzenia związku metropolitalnego jako zrzeszenia gmin nawiązującego konstrukcyjnie do znanej formuły związków międzygminnych, jednakże z licznymi różnicami. Związek metropolitalny, podobnie jak związki międzygminne, wyposażony będzie w osobowość prawną, zaś przypisane mu zadnia wykonywać będzie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Także samodzielność związku metropolitalnego podlegać będzie ochronie sądowej.

W przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy związek metropolitalny obejmować ma spójny pod względem przestrzennym obszar oddziaływania miasta na prawach powiatu Katowice, charakteryzujący się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkały przez co najmniej 2.000.000 mieszkańców. O granicach związku decydować ma Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza przy tym możliwość poszerzenie w przyszłości granic związku. Podkreślić jednak należy, iż proponowana obecnie konstrukcja prawa umożliwiając przystępowanie do związku metropolitalnego uniemożliwia występowanie z niego. Budzi to uzasadnione wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP projektowanych rozwiązań. O ile bowiem należy docenić dążenie do stabilności terytorialnej związku, zwłaszcza w kontekście nałożonych na niego zadań, o tyle wartość ta nie może mieć charakteru bezwzględnego, tak silnie ograniczając samodzielność gmin członkowskich. Alternatywą wartą rozważenia byłoby ograniczenie możliwości występowania ze związku do czasu trwania określonych projektów (np. finansowanych ze środków UE) lub precyzyjne określenie procedury wyjścia trwającej określony okres czasu.

W stosunku do obecnie obowiązującej ustawy, nowy projekt nie przewiduje udziału w związku metropolitalnym powiatów. Powiaty nie będą także w żaden sposób uczestniczyły w procesie tworzenia czy zmiany granic związku.

W procesie tworzenia związku metropolitalnego utrzymano zasadę konieczności uzyskania pozytywnej opinii rad co najmniej 70% miast na prawach powiatu i co najmniej 70% miast nie mających takiego statusu. Oznacza to, iż włączenie w skład związku metropolitalnego nie wymaga zgody wszystkich zainteresowanych gmin. W praktyce jednak należy oczekiwać, iż objęcie granicami związku metropolitalnego dotyczyć będzie wyłącznie gmin, które wyrażą w tym zakresie swoją zgodę.

Na uwagę zasługuje zmieniona procedura organizacji związku. Rozporządzenie w sprawie jego utworzenia ma być wydawane nie później niż do 31 lipca. Związek tworzony będzie z datą 1 stycznia, jednakże rozpocznie swoją działalność dopiero po upływie kolejnego roku. Stworzony w ten sposób swoisty „okres przejściowy”, ma pozwolić na przygotowanie struktur związku do realizacji nowych zadań. W tym czasie znacząco zmniejszone zostaną dochody związku. Zmianie ulec ma także procedura powoływania pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego. Osoba ta będzie powoływana przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, spośród wójtów (burmistrzów lub prezydentów miast) gmin, których obszar obejmuje związek metropolitalny. Powyższe rozwiązanie może budzić wątpliwości w kontekście efektywności. Oznacza ono bowiem przypisanie kolejnych – niezwykle istotnych zadań – organowi wykonawczemu jednej z gmin – najprawdopodobniej jednej z większych. Tym samym w praktyce niezwykle trudno łączyć będzie obie te funkcje. Uwagę należy zwrócić także na zmianę przepisów dotyczących partycypacji finansowej wojewody w procedurze tworzenia związku. W procedowanym obecnie projekcie przewidziano bowiem, iż wojewoda może udzielić dotacji na działania związane z utworzeniem związku metropolitalnego. Decyzja wojewody w tym zakresie nie jest jednak ograniczona żadnymi ustawowymi przesłankami.

Na szczególną uwagę zasługują również nowe przepisy mające na celu zapewnienie ciągłości realizacji zadań publicznych na rzecz mieszkańców obszaru, na którym zafunkcjonować ma związek metropolitalnym. Celowi temu służyć mają regulacje dotyczące nieodpłatnego zbywania na rzecz związku akcji lub udziałów w spółkach komunalnych realizujących zadania związane z przedmiotem działalności związku. Tego typu rozwiązanie może budzić uzasadnione wątpliwości w kontekście zasady gospodarności po stronie włodarzy poszczególnych gmin. Nieodpłatne zbycie składników majątkowych na rzecz związku oznacza bowiem uszczuplenie majątku właściwej gminy i wyzbycie się praw do składników majątkowych wytworzonych ze środków tejże gminy. Analogiczne wątpliwości budzi możliwość przekształcenia jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego jednej z gmin członkowskich w jednostkę lub zakład związku. W tym przypadku problemy dotyczyć mogą dodatkowo kwestii związanych z trwałym zarządem przysługującym poszczególnym jednostkom czy zakładom.

Wątpliwy charakter mają także przepisy dotyczące przejęcia przez związek metropolitalny zadań związków międzygminnych. W tym zakresie decydująca ma być wola zgromadzenia związku międzygminnego i związku metropolitalnego, z pominięciem zgody rad gmin członkowskich. Teoretycznie może to bowiem skutkować podjęciem rozstrzygnięcia wbrew woli poszczególnych gmin członkowskich, co stanowi dość istotny wyłom w konstrukcji normatywnej związków międzygminnych. W przypadku gmin uczestniczących w związku międzygminnym, które nie są członkami związku metropolitalnego, „odzyskają” one swoje zadania po upływie trzech miesięcy od przejęcie ich przez związek metropolitalny.

Jeśli chodzi o zakres zadań związku metropolitalnego ustawodawca nie proponuje żadnych zmian. Nadal związek wykonywać ma zadania w zakresie: 1) kształtowania ładu przestrzennego, 2) rozwoju obszaru związku, 3) publicznego transportu zbiorowego, 4) współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku, 5) promocji związku i jego obszaru. W konsekwencji nie zaproponowano zmian w ustawach szczególnych znowelizowanych ustawą z dnia 9 października 2015 roku o związkach metropolitalnych. Zmiany te nadal będą obowiązywać pomimo proponowanego uchylenia ustawy o związkach metropolitalnych.

W nowym projekcie ustawy zmiany dotyczą także struktury organów związku. Organem uchwałodawczym ma być zgromadzenie związku w skład którego wchodzić mają wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast członkowskich. Każdej gminie przysługiwać będzie tylko jedno miejsce w zgromadzeniu związku. Projektodawcy proponują aby delegatem danej gminy w zgromadzeniu zamiast wójta mogła być inna osoba przez niego wskazana. Projekt ustawy nie przewiduje w tym zakresie żadnych kompetencji rady gminy. Brak jest także przepisów zakreślających krąg osób spośród których wójt mógłby wskazać delegata danej gminy, z czego wynika pełna dowolność decyzji wójta w tym zakresie.

Rozstrzygnięcia zgromadzenia podejmowane mają być podwójną większością, tj. wówczas gdy za danym rozstrzygnięciem opowie się większość ustawowego składu zgromadzenia oraz taka liczba delegatów reprezentujących gminy, iż mieszkańcy tych gmin stanowić będę większość ludności zamieszkałej na obszarze związku (wg danych GUS na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego głosowanie).

Zarząd związku, liczący 5 osób, wybierany będzie przez zgromadzenie. Ustawa zakłada przy tym ograniczenia dotyczące możliwości łączenia członkostwa w zarządzie związku z innymi aktywnościami. Członkiem zarządu związku nie będzie mógł być bowiem członek organu JST, wójt (burmistrz czy prezydent miasta), wojewoda lub wicewojewoda, a także poseł czy senator. Brak jest natomiast przeszkód, aby delegat gminy w zgromadzeniu wyznaczony przez wójta był jednocześnie członkiem zarządu związku. Zarząd związku wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu metropolitalnego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o urzędzie marszałkowskim. W strukturach urzędu obligatoryjnie powołuje się skarbnik i sekretarza związku, co stanowi istotną różnicę względem „typowych” związków JST, w strukturach których takie osoby funkcje nie występują.

Podsumowanie

Projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim znajduje się obecnie na etapie uzgodnień i konsultacji. W dniu 6 czerwca 2016 roku projekt ten był przedmiotem obrad Zespołu ds. Ustroju Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która upoważniona została przez Komisję do wydania wiążącej opinii. Strona samorządowa podkreślając satysfakcję z procedowania ustawy mającej utworzyć struktury metropolitalne na Górnym Śląsku akcentowała potrzebę stworzenia dalszych rozwiązań prawnych dla innych obszarów funkcjonalnych (np. Trójmiasta, Poznania, Warszawy itp.). Jednocześnie przedstawiciel Związku Powiatów Polskich podkreślał konieczność uwzględnienia w procedowanej ustawie roli powiatów.

Mając na uwadze obecny etap prac nad ustawą nie sposób przesądzić jej ostatecznego kształtu. Należy jednakże przypuszczać, iż ewentualne zmiany będą miały charakter „techniczny” i nie będą odnosiły się do istoty związku metropolitalnego. Odnosząc się do obecnej wersji projektu należy pozytywnie ocenić chęć rozwiązania problemu ustrojowego metropolii. Pojawia się jednak pytanie czy dla spójności ustrojowego prawa samorządowego nie byłoby lepszym rozwiązaniem konstruowanie zasad ogólnych, od których w przypadku poszczególnych obszarów metropolitalnych wprowadzałoby się uzasadnione wyjątki i odstępstwa. Należy mieć nadzieję, iż w przyszłości refleksja prawodawcy w przedmiotowym zakresie będzie miała dużo szerszy charakter, a projektowane rozwiązania prawne dotyczyć będą większej ilości gmin.

Metropolia tylko na Śląsku?