Swoistość nowego systemu gospodarki odpadami

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach¹ [dalej: u.c.p.g.] wprowadza określony ład działania tworzonego systemu odbioru i utylizacji odpadów komunalnych.

Ma to zapewnić jego działanie  w sposób zgodny z zasadami gospodarki rynkowej, w szczególności zaś zapewniając  konkurencyjność  uczestników tego segmentu rynku.

Nie bez podstaw prawodawca wyraźnie wskazał w odrębnych przepisach obowiązek konkurencyjnego zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetworzenia odpadów komunalnych (art. 3 a u.c.p.g.) oraz że w przypadku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości gmina może zlecać działalność w tym zakresie swoim spółkom jedynie, gdy zostaną wybrane w drodze przetargu (art. 6 e u.c.p.g.). Najwyraźniej zatem prawodawca w sposób zamierzony wprowadził z jednej strony obowiązek zorganizowania w trybie konkurencyjnym regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów, a z drugiej ich  odbiór. Prawodawca zatem w całości podzielił funkcjonowanie systemu na dwa uzupełniające się elementy, stosunkowo łatwo dające się skontrolować pod względem prawidłowości ich funkcjonowania oraz zlokalizowania podmiotów odpowiedzialnych za ewentualne naruszenia prawa.

Element pierwszy systemu to zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców, a element drugi to doprowadzenie do zgodnego z prawem odzyskania bądź unieszkodliwienia odpadów w odpowiednich instalacjach. Potwierdzeniem tego jest również treść art. 6 d u.c.p.g., w którym wyraźnie przewiduje się, iż organy wykonawcze gmin zobowiązane są zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Dopełnieniem tego zapisu jest art. 3 a u.c.p.g., który przewiduje, iż budowa i eksploatacja RIPOK-ów wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyboru  wykonawcy bądź partnera w trybie konkurencyjnym (w jednym z określonych w art. 3 a ust. 1 trybów), a dopiero w przypadku gdyby zakończyło się to wynikiem negatywnym przewidziano  możliwość samodzielnego realizowania przez gminy zadania polegającego na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Każdy z elementów systemu z osobna wymaga zatem znalezienia wykonawcy w trybie konkurencyjnym, a w przypadku nieposiadania regionalnej instalacji, utrzymywanej lub eksploatowanej przez gminę z poszanowaniem wymogów określonych art. 3a u.c.p.g., konieczność przeprowadzenia przetargu obejmującego swoim przedmiotem obydwa elementy systemu, tj. zarówno odbiór jak i zagospodarowanie odpadów celem umożliwienia sprawowania swoistej kontroli nad funkcjonowaniem systemu.

Nie bez znaczenia jest tutaj sytuacja wyrażona w art. 9 e u.c.p.g., wyraźnie przewidująca, że obowiązkiem podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest ich przekazanie do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów oraz do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Organizując zatem odbiór i zagospodarowanie odpadów, gminy nie mogą doprowadzić do atomizowania któregokolwiek z etapów funkcjonowania systemu. Jedynym partnerem gminy w zakresie odbierania odpadów, aż do momentu dostarczenia ich do odpowiednich podmiotów trudniących się przetwarzaniem, utylizacją czy składowaniem pozostałości musi być podmiot odbierający. Wszelkie próby wmontowania w system własnych podmiotów, w celu pominięcia obowiązku zapewnienia funkcjonowania systemu w trybie konkurencyjnym, poczytane zostać muszą jako niezgodne z prawem.

Partnerem odpowiedzialnym za funkcjonowanie etapu pierwszego, tj. odbioru, musi być jeden podmiot (ewentualnie konsorcjum), który odpowiedzialny jest nie tylko za odebranie odpadów od mieszkańców z poszanowaniem wszelkich reguł ustanowionych przez prawodawcę w tym zakresie, ale także za  dostarczenie odebranych odpadów do odpowiednich instalacji. Konstrukcja przetargu organizowanego przez gminę przewidywać musi zatem, że przedmiotem zamówienia będzie nie tylko odbiór, ale również obowiązek dostarczenia przez odbierającego odpadów do odpowiednich instalacji. Za całość realizacji tego etapu,  jako przedmiotu zamówienia, odpowiedzialny będzie zatem ten sam podmiot (podmiot odbierający).

Sprawą zupełnie odrębną jest, że podmiot odbierający może posługiwać się w trakcie wykonywania przedmiotu zamówienia podwykonawcami. Sposób doboru podwykonawców przez odbierającego jest  kwestią dalszą.  W tym zakresie podmiot odbierający ponosi pełną odpowiedzialność w stosunku do gminy za zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu, w tym również zgodne z prawem oraz z zawartą z gminą umową funkcjonowanie podwykonawców.

Dalece dyskusyjne  wydaje się, czy w ramach organizowanego przetargu można na odbierającego nałożyć swoisty obowiązek korzystania z określonych (tj. wskazanych przez gminę) podwykonawców (np. spółek bądź zakładów komunalnych).

Nałożenie na odbierającego jako wykonawcę obowiązku korzystania z określonych podmiotów prowadzić bowiem może do wyłączenia bądź ograniczenia jego odpowiedzialności cywilnoprawnej z tytułu prawidłowego funkcjonowania systemu co najwyraźniej niezgodne jest z zamierzeniami prawodawcy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wątpliwe jest  czy działanie takie nie może być poczytane za próbę obejścia przepisów mających doprowadzić do zapewnienia pełnej konkurencyjności funkcjonowania systemu. Nałożenie bowiem na podmiot odbierający odpady obowiązku korzystania z określonych podwykonawców z pewnością stanowić będzie w pewnych sytuacjach ograniczenie konkurencyjności czy wręcz zapewnienie swoistego monopolu w określonych segmentach rynku podmiotom komunalnym.

Podsumowując, gminy tworząc system funkcjonowania odbioru odpadów z ich terenu powinny brać pod uwagę wszystkie wskazane powyżej czynniki, z dużą rozwagą podchodząc do wszelkich prób tworzenia jakichkolwiek odstępstw od generalnego zamysłu, jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu system.

Prof. UAM dr hab. Krystian Ziemski

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor nadzwyczajny na WPiA UAM, Senior Partner, ekspert w zakresie prawa administracyjnego, prawa samorządu terytorialnego oraz energetycznego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu