Prawo Dla Samorządu

Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość zastosowania uproszczonej procedury skargowej w przypadku tzw. „skarg pieniackich”.

Przebieg postępowania skargowego

Postępowanie skargowe jest jednym z uproszczonych postępowań administracyjnych regulowanych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego [dalej: k.p.a.]. Jego celem jest rozpatrzenie tzw. skargi powszechnej w toku jednoinstancyjnego postępowania kontrolnego o charakterze wewnątrzadministracyjnym. Przedmiotem tzw. skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie to może być zainicjowane przez „każdego”, co oznacza, iż skarga może być wniesiona zarówno przez osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Przedmiotowy środek prawny może być wniesiony w interesie skarżącego, interesie publicznym lub interesie osoby trzeciej (za jej zgodą).

Postępowanie skargowe, w pewnym uproszczeniu, składa się z:

czynności wstępnych – w ich trakcie organ dokonuje kwalifikacji prawnej danego pisma (o tym, czy pismo jest skargą, wnioskiem, petycją czy pismem dotyczącym ogólnego postępowania administracyjnego decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna) oraz weryfikuje swoją właściwość do rozpatrzenia danej skargi;
czynności wyjaśniających – w ich toku organ dokonuje ustaleń stanu faktycznego i prawnego dotyczącego wniesionej skargi;
czynności „decyzyjnych” – w jej trakcie organ „rozstrzyga” o zasadności (bezzasadności) skargi załatwiające w ten sposób sprawę. Podkreślić należy, iż w wyniku podjęcia tych czynności nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach skarżącego lub innego podmiotu) poprzez wydanie decyzji administracyjnej bądź postanowienia (stąd określenie „załatwienie skargi”, które użyte zostało w k.p.a.). Czynności te mają wyłącznie charakter faktycznych czynności materialno-techniczny;
czynności związanych z poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi.

Uproszczony tryb skargowy

Od powyższego schematu rozpatrywania tzw. „skarg powszechnych” k.p.a. przewiduje wyjątek dotyczący tzw. „skarg pieniackich” (określanych niekiedy w doktrynie jako „skargi o znamionach pieniackich”). Zgodnie bowiem z art. 239 § 1 k.p.a. w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego.

Tym samym przepis ten pozwala na modyfikację zakresu czynności wyjaśniających i decyzyjnych oraz na odstąpienie od czynności związanych z poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Sprawia to, iż ww. tryb postępowania w doktrynie uznawany jest za uproszczony tryb postępowania skargowego.

Jego celem jest „ukrócenie tzw. skarg pieniackich, wielokrotnie składanych w tej samej sprawie, pomimo tego, że stan faktyczny i prawny tej sprawy nie uległ zmianie, a skarga była już szczegółowo rozpoznana”. (por. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk Sejmu RP VI kadencji nr 2987).

Podkreślić przy tym należy, iż wniesienie kolejnej skargi w tej samej „sprawie” nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia określonych prawem czynności, a w szczególności nie stanowi podstawy do „odrzucenia skargi” czy też pozostawienia jej bez rozpatrzenia.

Przesłanki zastosowania uproszczonego trybu skargowego

Zastosowanie uproszczonego trybu skargowego uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

uznanie pierwszej skargi wniesionej w danej „sprawie” za bezzasadną – przesłanka ta oznacza, iż pierwsza skarga wniesiona w danej „sprawie” musi zostać załatwiona w trybie ogólnym, bez żadnych „uproszczeń proceduralnych”. Jednocześnie w wyniku pierwszego załatwienia skargi właściwy organ musi uznać ją w całości za bezzasadną. Tym samym choćby częściowe uznanie zasadności skargi wyklucza późniejsze stosowanie trybu uproszczonego;
wykazanie bezzasadności w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi - bezzasadność pierwszej skargi musi zostać wykazana w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, o którym mowa w art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a. („Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239”). Pominięcie powyższego wymogu stanowi nie tylko naruszenie procedury skargowej, ale uniemożliwia także zastosowanie w przyszłości trybu uproszczonego. Odrębną kwestią – nie mającą znaczenia prawnego - pozostaje natomiast subiektywne przekonanie (ocena) skarżącego o prawidłowości (kompletności) uzasadnienia. Podkreślić należy, iż zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie nie musi być sporządzane w przypadku uznania skargi na zasadną;
pouczenie skarżącego w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi o treści art. 239 § 1 k.p.a. – także w tym przypadku brak właściwego pouczenia w zawiadomieniu o odmownym załatwieniu skargi (zawiadomieniu o bezzasadności skargi) stanowić będzie naruszenie procedury skargowej uniemożliwiające zastosowanie w przyszłości trybu uproszczonego;
tożsamość podmiotowa kolejnej skargi – kolejna skarga w tej samej sprawie musi być wniesiona przez ten sam podmiot. Należy przy tym wyraźnie odróżnić sytuację, w której dana osoba wnosi skargę w interesie własnym, w interesie publicznym, interesie osoby trzeciej za jej zgodą oraz w imieniu osoby trzeciej działając jako jej przedstawiciel (np. jako członek organu osoby prawnej umocowany do jej jednoosobowej reprezentacji). W konsekwencji jeśli właściwy organ uznał za bezzasadną skargę wniesioną przez stowarzyszenie X reprezentowane przez Jana Kowalskiego, późniejsza skarga w tej samej sprawie wniesiona przez Jana Kowalskiego, jako osobę fizyczną, nie może być rozpatrzona w trybie uproszczonym;
tożsamość przedmiotowa kolejnej skargi – wyłącznie w sytuacji, gdy kolejna skarga dotyczy w całości tej samej sprawy (działania / zaniechania tego samego organu lub osoby w tym samym zakresie) możliwe jest zastosowanie uproszczonego trybu skargowego. Jeżeli skarżący poszerza zakres zaskarżenia (podnosząc kolejne zarzuty) należy zastosować ogólny tryb skargowy i ponownie zająć się merytorycznie skargą;

brak nowych okoliczności w sprawie – możliwość zastosowanie uproszczonego trybu skargowego uzależniona jest od braku wskazania przez skarżącego nowych okoliczności w sprawie. Chodzi tutaj o nowe okoliczności faktyczne (stan prawny organ rozpatrujący skargę powinien brać pod uwagę z urzędu respektując w tym zakresie zasadę legalizmu), które nie były znane organowi załatwiającemu skargę w chwili jej załatwiania. Chodzi przy tym o obiektywnie nowe okoliczności, nie zaś o okoliczności powoływane wcześniej (w pierwotnej skardze) lub znane organowi z urzędu, które w kolejnej skardze zostały opisane (przedstawione) w sposób odmienny lub przy użyciu nowej argumentacji. Przesłanka ta może być najbardziej problematyczna z uwagi na odmienną ocenę treści danej skargi przez skarżącego (który uznaje, iż wskazał nowe okoliczności) oraz organ załatwiający skargę (który uznaje, iż w skardze w odmienny sposób przedstawiono te same okoliczności).

Wszystkie ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł zastosować uproszczony tryb postępowania skargowego. Podkreślić jednakże należy, iż nawet ich łączne wystąpienie nie obliguje organu do zastosowania ww. trybu. Ma on bowiem charakter fakultatywny („organ może”). Tym samym nawet w przypadku łącznego wystąpienia ww. przesłanek organ może załatwić skargę w trybie ogólnym, tj. przeprowadzić wszystkie przewidziane w tym zakresie czynności. Kolejne „merytoryczne” rozstrzygnięcie skargi w tej samej sprawie nie będzie stanowiło naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, iż w wyniku postępowania skargowego nie dochodzi do wydania żadnej decyzji administracyjnej czy postanowienia nie sposób mówić o „powadze rzeczy osądzonej” (res iudicata). Sposób załatwienia skargi jest bowiem wyłącznie wyrażeniem oceny (opinii) właściwego organu na temat spraw będących przedmiotem skargi mogących stanowić przyczynek do podjęcia w przyszłości określonych decyzji.

Sytuacja „merytorycznego” załatwienia ponownej skargi w tej samej sprawie może mieć w szczególności miejsce, gdy ponowna skarga będzie załatwiania przez inne osoby wchodzące w skład danego organy (np. przez radę gminy kolejnej kadencji).

Skutki zastosowania uproszczonego trybu skargowego

W przypadku wystąpienia ww. przesłanek, o ile organ uzna za właściwe zastosowanie trybu uproszczonego, modyfikacji podlega tryb rozpatrzenia skargi. W ramach czynności wyjaśniających organ koncentruje się wyłącznie na ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 239 § 1 k.p.a., nie podejmując czynności zmierzających do ponownej oceny zasadności skargi, w tym ustalenia stanu faktycznego, którego skarga dotyczy. W ramach czynności decyzyjnych organ ogranicza się wyłącznie do podtrzymania swojego wcześniejszego stanowiska nie odnosząc się ponownie merytorycznie do istoty sprawy.

Główna różnica dotyczy natomiast czynności związanych z poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W przypadku trybu uproszczonego organ zwolniony zostaje z obowiązku zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Wystarczająca w tym zakresie staje się adnotacja w aktach sprawy (z reguły na samej skardze). Tym samym skarżący nie otrzymuje żadnego odrębnego pisma informującego go o zastosowaniu przez organ trybu uproszczonego (np. pisma o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiska).

Właściwość organów

Zastosowanie uproszczonego trybu skargowego nie wpływa na właściwość organów załatwiających skargi. Kwestia ta ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które rozpatrują skargi na organy wykonawcze JST oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Tym samym podkreślić należy, iż wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie uproszczonego postępowania skargowego nie umożliwia załatwienia skargi przez przewodniczącego danego organu stanowiącego bądź przez jedną z komisji. W konsekwencji dana skarga musi zostać skierowana na sesję podczas której rada / sejmik, jako organ kolegialny w formie uchwały zadecyduje o zastosowaniu trybu uproszczonego bądź o merytorycznym załatwieniu skargi. Sprawia to, iż w takich przypadkach uproszczenie trybu skargowego ma charakter iluzoryczny i de facto sprowadza się wyłącznie do „oszczędności” w zakresie wysyłki korespondencji związanej z zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. O treści rozstrzygnięcia organu stanowiącego JST w tym zakresie skarżący i tak ma możliwość dowiedzenia się z protokołu sesji organu stanowiącego oraz z publikowanych w BIPie uchwał.

Podsumowanie

Uproszczony tryb skargowy ma na celu ukrócenie tzw. „skarg pieniackich”. Jak wskazuje W. Chróścielewski „w przypadku wielokrotnego ponawiania skarg już wcześniej rozpatrzonych nie ma sensu wydawanie środków finansowych na kolejne doręczanie skarżącemu informacji o sposobie załatwienia skargi”. (Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 2987). W praktyce jednak uproszczenie to ma częstokroć charakter iluzoryczny, zwłaszcza w przypadku organów stanowiących JST.

Co więcej organy decydujące się na zastosowanie tego trybu muszą liczyć się z zarzutem bezczynności ze strony skarżących, którzy odmiennie oceniając wystąpienie przesłanek określonych w art. 239 § 1 k.p.a. (uznając, iż przepis ten nie ma zastosowania) stosować będą przewidziane przez prawo środki prawne (por. art. 237 § 4 k.p.a.). W konsekwencji może to przysporzyć organom więcej pracy (i generować więcej kosztów) aniżeli zastosowanie ogólnego trybu skargowego i odstąpienie od możliwości stosowania trybu uproszczonego.

Rozpatrywanie tzw. „skarg pieniackich”