03.11.2015


Nowe (stare) zasady lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

KATEGORIA: Przepisy

Po 7 latach wątpliwości, co do zasad obowiązujących przy lokalizowaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, ustawodawca zdecydował się usunąć występującą w tym zakresie lukę prawną.

Za kilka dni, 10 listopada br., wejdzie w życie przyjęta na przedostatnim posiedzeniu Sejmu mijającej kadencji ustawa z dnia 25 września o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której celem jest uregulowanie zasad lokalizowania na terenach gmin wielkopowierzchniowych obiektów handlowych [dalej także: WOH].

Przyczyny uregulowania zasad lokalizowania WOH

W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wskazano, że nowe przepisy mają usunąć lukę prawną powstałą po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K/46/07, niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na mocy której m.in. znowelizowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie lokalizacji WOH. Ogłoszenie przedmiotowego wyroku wywołało liczne wątpliwości w praktyce dotyczące tego, czy przy lokalizacji WOH należy stosować przepisy sprzed niekonstytucyjnej nowelizacji, czy też przy lokalizacji WOH nie obowiązują żadne szczególne reżimy prawne.

Gwoli przypomnienia, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określało się m.in. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na mocy ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadzono zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu obowiązku określania w studium lokalizacji WOH o powierzchni powyżej 2000 m2, bardziej restrykcyjnym obowiązkiem, określania w studium lokalizacji WOH o powierzchni powyżej 400 m2. Wejście w życie tej zmiany oznaczało, że zlokalizowanie WOH o powierzchni powyżej 400 m2 wymagało uprzedniego określenia go w studium, a następnie w planie miejscowym. Tym samym, lokalizacja takich obiektów nie mogła być następstwem określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej. Omawiana nowelizacja przestała obowiązywać jednak z dniem 11 lipca 2008 r. wraz z uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

W efekcie utarty mocy obowiązującej ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych powstała w praktyce wątpliwość, co do skutku prawnego niekonstytucyjności przepisu nowelizującego ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zasad lokalizacji WOH. Stopień skomplikowania jej rozstrzygnięcia wynikał m.in. ze szczególnego charakteru przepisów nowelizujących. Ostatecznie w orzecznictwie sądowym niemal jednoznacznie przyjęto, że skutkiem prawnym omawianego orzeczenia TK było „odżycie” normy art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej ustawą o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11, z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1558/08, z 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10). Oznacza to, iż w orzecznictwie, co do zasady, przyjęto, że po 11 lipca 2008 r. lokalizacja WOH o powierzchni powyżej 2000 m2 mogła nastąpić jedynie na podstawie planu miejscowego.

Mimo wykształcenia się wyżej wspomnianej, właściwie jednolitej linii orzeczniczej, nie sposób nie przyznać racji projektodawcom omawianej ustawy z dnia 25 września o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zasady lokalizowania WOH wymagały pilnej interwencji ustawodawcy. Z jednej strony bowiem, oparcie tychże zasad wyłącznie na orzecznictwie sądowym rodzi niepewność prawną, co do ryzyka zmiany linii orzeczniczej, z drugiej strony zaś, ani oficjalny tekst jednolity ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ostatni opublikowany w Dz. U. z 2015 r. poz. 199), ani też teksty ujednolicone publikowane w powszechnie stosowanych w praktyce systemach informacji prawnej (np. SIP LEX), nie uwzględniają tego dorobku orzeczniczego, ograniczając się do poddawania treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po nowelizacji dokonanej ustawą o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z równoczesną adnotacją, że brzmienie nadane tą nowelizacją utraciło moc z dniem 11 lipca 2008 r. (wraz z ogłoszeniem wyroku TK z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K/46/07). W konsekwencji, odtworzenie treści obowiązujących norm w zakresie lokalizowania WOH przez ich adresatów wymaga wiedzy prawniczej i ostrożnego sięgania do orzecznictwa sądowego, co niewątpliwie nie wpisuje się w standardy demokratycznego państwa prawnego.

Nowe (stare) zasady lokalizowania WOH

Wchodząca w życie niebawem ustawa, mimo deklaracji projektodawców, nie ma wyłącznie waloru technicznego. Co prawda, podtrzymuje ona obowiązującą przed wyrokiem TK zasadę lokalizowania WOH wyłącznie na podstawie planów miejscowych oraz jej ograniczenie jedynie do WOH o powierzchni powyżej 2000 m2, jednakże równocześnie wprowadza istotne zmiany w zakresie przyjmowania planów miejscowych wdrażających tą zasadę.

Zgodnie z nowymi przepisami (dodawany art. 10 ust. 3a i 3b ustawy), jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 , w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja tychże obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poza wyraźnym wyartykułowaniem zasady lokalizacji WOH powyżej 2000 m2 jedynie na podstawie planów miejscowych, nowelizacja wprowadza istotne novum w postaci wyłączenia lokalizacji WOH spod działania normy z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która formułuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku określenia w studium obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Oznacza to, iż określenie w studium obszarów pod lokalizację WOH nie będzie już skutkować obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego dla tych obszarów (pomijając w tym miejscu wątpliwości interpretacyjne, jakie na kanwie tego obowiązku formułowane były w doktrynie i orzecznictwie).

Kolejnym novum wprowadzanym omawianą ustawą jest zasada, zgodnie z którą plan miejscowy przewidujący lokalizację WOH musi być sporządzony dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Tym samym nie będzie możliwe, w przypadku wystąpienia zmian w  strukturze funkcjonalno-przestrzennej, uchwalenie planu miejscowego ograniczonego wyłącznie do nieruchomości, na których jest planowana inwestycja - WOH. W ocenie projektodawców, rozwiązanie to ma bardzo istotne znaczenie zarówno dla społeczności lokalnej, jak i dla inwestora, jako że plan miejscowy obejmując obszar zmian przestrzennych będzie regulował kwestie, które w innym przypadku, na etapie realizacji i funkcjonowania inwestycji, mogłyby rodzić konflikty przestrzenne. Tym samym w ocenie projektodawców, wprowadzenie przedmiotowej regulacji w życie wpłynie na zwiększenie bezpieczeństwa inwestycyjnego. Przepisy nie precyzują jednakże, w jaki sposób wyznaczyć obszar zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, który winien zostać objęty planem miejscowym przewidującym lokalizację WOH. Brak takiego doprecyzowania, przy równoczesnym wysokim stopniu ocenności przesłanek pozwalających na ustalenie granic takiego obszaru, może, wbrew zamysłowi projektodawców, stanowić w konkretnych przypadkach zarzewie sporu pomiędzy zwolennikami i przeciwnikami realizacji WOH w konkretnej lokalizacji.

Podwójna regulacja

Nie sposób omawiając zmiany wprowadzane ustawą z dnia 25 września o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zauważyć, że asumptem do podjęcia prac nad omawianą nowelizacją, po przeszło 7 latach od dnia wydania wielokrotnie wspominanego w niniejszym artykule wyroku Trybunału Konstytucyjnego, były projektowane w ustawie o rewitalizacji zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wywołały silne kontrowersje na finalnym etapie prac nad tą ustawą (szerzej na temat przedmiotowej ustawy pisaliśmy w artykule pt. Ustawa o rewitalizacji czeka na podpis Prezydenta RP). Gwoli przypomnienia, w ustawie o rewitalizacji przewidziano uchylenie nakazu lokalizacji WOH jedynie na obszarach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych. Regulacja ta wywołała sprzeciw na ostatnim etapie prac legislacyjnych nad ustawą o rewitalizacji, kiedy nie było już możliwe, ze względów formalnych, jej wyeliminowanie z uchwalonego już projektu ustawy. Groziło to zablokowaniem procesu legislacyjnego nad ostatecznym przyjęciem ustawy w Sejmie. Częściowo z tego powodu, na przedostatnim posiedzeniu izby niższej przyjęto omawianą w niniejszym artykule nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa nowelizacja pozwoliła na bezkonfliktowe dokończenie prac nad ustawą o rewitalizacji na ostatnim posiedzeniu Sejmu.

W związku z tym, iż zarówno ustawa o rewitalizacji, jak i omawiana ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ingerują w zasady lokalizowania WOH, a równocześnie obie ustawy wejdą w życie w odmiennym terminie (druga z wymienionych ustaw w dniu 10 listopada br., pierwsza najprawdopodobniej pod koniec listopada br.), dojdzie do dość paradoksalnej sytuacji równoległego obowiązywania dwóch reżimów prawnych w zakresie zasad lokalizowania WOH. A mianowicie, przez kilka dni obowiązywać będą równolegle dotychczasowe zasady wyznaczone art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (które zostaną uchylone pod koniec listopada br. ustawą o rewitalizacji) oraz nowe zasady wyznaczone art. 10 ust. 3a i 3b tejże ustawy (wprowadzane wrześniową nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ze względu na krótki okres dublowania się tychże regulacji oraz możliwość usunięcia zaistniałego konfliktu w drodze odpowiednich reguł kolizyjnych, taki stan rzeczy nie powinien co prawda rzutować na toczące się i wszczynane procedury planistyczne, niemniej jednak nie sposób nie poczynić komentarza, że świadczy on o budzącej wątpliwości jakości działań naszego ustawodawcy.

Przepisy przejściowe

W zakresie przepisów przejściowych nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, że plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowają moc obowiązującą, a studia uchwalone przed tym dniem zachowają swą ważność. Regulacja ta ma na celu zapobieżenie ewentualnym wątpliwościom interpretacyjnym, co do wpływu zmiany przepisów upoważniających do wydania przedmiotowych aktów na ich obowiązywanie.

Przepisy przejściowe nowelizacji nie rozstrzygają natomiast, jakie regulacje należy stosować do toczących się procedur planistycznych, w szczególności zaś czy procedowane plany miejscowe przewidujące lokalizację WOH powinny obejmować także obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Zważywszy na przyjmowaną powszechnie zasadę działania prawa nowego, można skłaniać się do stanowiska, że w ramach toczących się procedur powinno się zweryfikować spełnienie tego warunku prawnego. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia tego problemu przez ustawodawcę może okazać się jednak przedmiotem uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych.

Podsumowanie

Rozstrzygnięcie, na jakich zasadach ma następować lokalizacja WOH przyczyni się niewątpliwie do zwiększenia czytelności i jasności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Negatywnie jednak należy ocenić tryb i okoliczności podjętej we wrześniu decyzji legislacyjnej, w szczególności brak wykorzystania zgłoszonej inicjatywy ustawodawczej do kompleksowej dyskusji z udziałem zainteresowanych środowisk na temat zasad prawnych lokalizowania WOH w przestrzeni publicznej.

Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).


TAGI: Planowanie przestrzenne, Zadania własne, Rada gminy, Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu