12.10.2015


Czy potrzebna jest unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?

KATEGORIA: Przepisy

Ministerstwo Środowiska rozważa wydanie rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz ustalenia kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony.

Podstawy prawne rozporządzenia

W wyniku wejścia w życie, w dniu 1 lutego 2015 roku, ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 87), minister właściwy do spraw środowiska uzyskał kompetencję do określenia w drodze rozporządzenia:

  1. szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony,
  2. odpadów  komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1.

Minister wydając przedmiotowe rozporządzenie zobowiązany jest kierować się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.

Delegacja do wydania przedmiotowego rozporządzenia ma charakter fakultatywny. Oznacza to, iż Minister Środowiska może wydać przedmiotowe rozporządzenie, ale nie musi, gdyż przepisy ustawy nie nakładają na niego takiego obowiązku.

Pierwsze przymiarki

W lutym 2015 roku informowaliśmy na łamach naszego Portalu o wstępnych założeniach do wydania przedmiotowego rozporządzenia opracowanych przez Ministerstwo Środowiska (por. M. Kiełbus, Czy Minister określi szczegółowe zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?). W założeniach przewidywano wprowadzenie trzech podstawowych modeli selektywnej zbiórki odpadów komunalnych:

  1. Model I – zbieranie w osobnych workach lub pojemnikach następujących frakcji odpadów:

a.      Papieru,

b.     Metali,

c.      Tworzyw sztucznych (w tym opakowań wielomateriałowych),

d.     Szkła.

  1. Model II– zbieranie w osobnych workach lub pojemnikach następujących frakcji odpadów:

a.      Papieru,

b.     Metali,

c.      Tworzyw sztucznych (w tym opakowań wielomateriałowych),

d.     Szkła,

e.     Roślinnych odpadów ulegających biodegracji.

  1. Model III– zbieranie w osobnych workach lub pojemnikach następujących frakcji odpadów:

a.      Papieru,

b.     Metali,

c.      Tworzyw sztucznych (w tym opakowań wielomateriałowych),

d.     Szkła

e.     Roślinnych odpadów ulegających biodegracji,

f.       Popiołu z gospodarstw domowych.

We wszystkich trzech modelach Ministerstwo proponowało dopuszczenie łącznego zbierania w jeden worek lub pojemnik w celu przekazania do sortowania następujących rodzajów odpadów:

a.      Metali oraz opakowań z metali,

b.      Tworzyw sztucznych oraz opakowań z tworzyw sztucznych,

c.      Opakowań wielomateriałowych.

W założeniach do rozporządzenia przewidywano także określenie jednolitej kolorystyki pojemników i worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Dokument ministerialny zakładał także w jakich sytuacjach obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych uznaje się za spełniony. Kryterium decydującym miała być masa odpadów selektywnie zebranych w danym miesiącu. Jeśli odpady te stanowić będą co najmniej 50% ogólnej masy odpadów wówczas powyższy obowiązek zostanie uznany za zrealizowany. Jednocześnie do masy odpadów zaliczane miały być nie tylko odpady odebrane „u źródła”, ale także odpady przekazane do PSZOKów.

Stanowisko organizacji samorządowych

Lutowe propozycje Ministerstwa Środowiska spotkały się z jednoznacznie negatywną oceną środowisk samorządowych, które uznały przedłożono propozycje za znacząco spóźnione. Ich zdaniem możliwość wdrożenia jednolitego standardu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie całego kraju istniała przed dniem wejścia w życie tzw. „rewolucji śmieciowej”. Obecnie, kiedy każda z gmin wdrożyła własny system, podejmując w tym zakresie szereg działań inwestycyjnych i edukacyjnych, proponowane rozwiązania mogą przyczynić się wyłącznie do wygenerowania dodatkowych kosztów.

Drugie podejście

Po wielomiesięcznej przerwie w pracach nad rozporządzeniem w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych, pod koniec września bieżącego roku w Ministerstwie Środowiska odbyło się spotkanie konsultacyjne w przedmiotowej sprawie. Wzięli w nim udział, poza przedstawicielami Ministerstwa Środowiska, reprezentanci organizacji i przedsiębiorstw zajmujących się odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów komunalnych. W spotkaniu uczestniczyli także przedstawiciele ogólnopolskich organizacji samorządowych – Unii Metropolii Polskich oraz Związku Gmin Wiejskich RP.

Podczas spotkania przedstawiciele Ministerstwa Środowiska podtrzymali wolę wydania przedmiotowego rozporządzenia deklarując jednocześnie wolę współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami. W tym celu uczestnikom spotkania wyznaczono dwutygodniowy termin na przedstawienie pisemnych stanowisk w sprawie, które posłużą za materiał wyjściowy do opracowania projektu rozporządzenia.

W trakcie spotkania wskazywano, iż standardy selektywnej zbiórki wybranych frakcji odpadów komunalnych służyć mają osiągnięciu przewidzianych prawem (krajowym, jak i unijnym) poziomów recyklingu. Co prawda z danych posiadanych przez Ministerstwo Środowiska wynika, iż obecnie w zdecydowanej większości gminy radzą sobie z nałożonymi na nie obowiązkami, jednakże nie sposób wykluczyć, iż osiągnięcie wyższych poziomów recyklingu będzie dużo trudniejsze. Wskazano także na trudności dotyczące prowadzenia ogólnopolskich akcji edukacyjno-informacyjnych dotyczących zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W sytuacji, gdy każda z gmin ma możliwość wdrożenia „własnego” „autorskiego” systemu selektywnej zbiórki nie sposób promować wspólnych zasad w tym zakresie.

Przedstawiciele branży odpadowej bardzo mocno akcentowali korzyści ekonomiczne płynące z prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych umożliwiającej pozyskanie odpadów o stosunkowo wysokiej „jakości” umożliwiających ich ponowne wykorzystanie, a przez to posiadających wyższą wartość ekonomiczną. Jednocześnie podkreślano trudności z jakimi spotykają się podmioty zajmujące się zagospodarowaniem odpadów komunalnych, które z gmin położonych w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi otrzymują odpady zebrane według różnych zasad, w różnie oznakowanych workach.

Przedstawiciele organizacji samorządowych podkreślali wpływ proponowanych rozwiązań na koszty funkcjonowania systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Podkreślali przy tym znaczące zróżnicowanie poszczególnych gmin, w tym specyfikę gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, w których funkcjonujące rozwiązania pozwalają już teraz na osiągnięcie określonych prawem celów. Jednocześnie postulowali, w przypadku podjęcia decyzji o wydaniu przedmiotowego rozporządzenia, o wprowadzenie maksymalnie długich okresów przejściowych pozwalających na płynne wdrożenie nowych rozwiązań prawnych.

Czy rozporządzenie jest potrzebne?

Dyskusja na temat treści rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych musi być poprzedzona udzieleniem odpowiedzi na pytanie czy rozporządzenie to jest w ogóle potrzebne. Kwestia ta ma dużo szerszy charakter i de facto związana jest z istotą funkcjonowania samorządu terytorialnego. Pytanie to sprowadza się bowiem do kwestii czy prawodawca na szczeblu centralnym – w drodze ustawy czy rozporządzenia - powinien określać cele (zadania), które winny realizować jednostki samorządu terytorialnego określając jednocześnie skutki (konsekwencje) ich niezrealizowania (np. kary finansowe, wykonanie zastępcze itd.) czy też powinien dodatkowo określać szczegółowo sposoby realizacji tych celów sprowadzając funkcjonowanie samorządu terytorialnego wyłącznie do funkcji wykonawczych.

Mając na względzie postanowienia Konstytucji RP i gwarantowaną w niej pozycję samorządu terytorialnego należy opowiedzieć się za pierwszym rozwiązań gwarantując podmiotom komunalnym możliwie szeroką swobodę w zakresie realizacji nałożonych na nie zadań.

Jednocześnie rozważając konieczność wydania przedmiotowego rozporządzenia, które ma charakter fakultatywny, Minister Środowiska winien wykazać w sposób szczegółowy przesłanki uzasadniające skorzystanie z przysługującej mu kompetencji prawodawczej. Każda decyzji dyskrecjonalna winna być bowiem szczegółowo uzasadniona w sposób umożliwiający jej kontrolę. Podkreślić należy, iż Minister winien szczegółowo określić jakie przesłanki przemawiają obecnie za wprowadzeniem rozwiązania, które nie zostało przewidziane przy wdrażaniu tzw. „rewolucji śmieciowej” w 2011 roku oraz na początku obowiązywania nowelizacji ustawy wprowadzającej możliwość wydania przedmiotowego rozporządzenia.

W tym zakresie warto odwołać się posiłkowo do Zasad techniki prawodawczej, które wskazują na elementy analizy poprzedzającej podjęcie decyzji o przystąpieniu do sporządzania projektu aktu prawnego. W tym zakresie Minister Środowiska powinien w szczególności:

  1. określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez wydanie rozporządzenia;
  2. ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów;
  3. sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków rozważanych alternatywnych rozwiązań prawnych;
  4. określić skutki finansowe poszczególnych alternatywnych rozwiązań prawnych oraz ustalić źródła ich pokrycia;
  5. dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.

Powyższa analiza powinna w szczególności obejmować wpływ wprowadzenia planowanych rozwiązań prawych na koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi, w tym wpływ na koszty ponoszone przez właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dodatkowe koszty związane z ewentualnym rozporządzeniem, w połączeniu w obserwowaną tendencją wzrostu opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, mogą bezpośrednio wpłynąć na odbiór społecznych całego systemu gospodarko odpadami komunalnymi. Analiza kosztowa musi przy tym uwzględniać sytuację poszczególnych gmin mających obecnie określone systemy selektywnej zbiórki – nie można w tym zakresie poprzestać na „globalnej” analizie kosztowej w skali całego kraju.

Koniecznym jest także rozważenie wpływu planowanych rozwiązań na podejmowane dotychczas działania edukacyjno-informacyjne w poszczególnych gminach bazujące na dotychczasowych systemach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Co więcej działania te będę podejmowane do czasu wdrożenia nowych rozwiązań, a więc także w okresie przejściowym wynikającym z ewentualnego rozporządzenia. Należy bowiem unikać sytuacji, w której dotychczasowe działania zostaną zaprzepaszczone, a wydatkowane w tym celu środki zmarnotrawione.

Mając na uwadze, iż osoby wchodzące w skład organów jednostek samorządu terytorialnego działają w sposób racjonalny, być może dużo lepszym rozwiązaniem aniżeli wydawanie nowego aktu prawnego byłoby udostępnianie i propagowanie „dobrych praktyk” wskazujących na wpływ określonych rozwiązań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na koszty funkcjonowania systemu. Jeśli dzięki zastosowanym „dobrym praktykom” w poszczególnych gminach uda się osiągnąć określone korzyści (np. polegające na pozostawieniu stawek opłat za gospodarowanie odpadów komunalnych na dotychczasowym poziomie) samorządowych z chęcią będą z nich korzystać.

Odrębnym problemem pozostaje wpływ ewentualnych rozwiązań prawnych na dotychczas zawarte umowy na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Każda zmiana w tym zakresie, wpływająca na zakres świadczonych usług, a przez to na wysokość wynagrodzenia wypłacanego przez gminę, musi uwzględniać regulacje zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych. Tym samym okresy przejściowe powinny pozwolić na dokończenie dotychczasowych kontraktów (mogących trwać nawet 4 lata) i wdrożenie nowych rozwiązań wraz z kolejnym przetargiem.

 W trakcie dyskusji na wydaniem przedmiotowego rozporządzenia warto pamiętać także o przepisach dotyczących określenia kiedy selektywna zbiórka odpadów komunalnych ma miejsce. Jest to szczególnie istotne w kontekście całości przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które nakazują uiszczanie wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicielom nieruchomości, którzy pomimo zadeklarowanej selektywnej zbiórki naruszają ustalone w tym zakresie regulacje. Podstawą działań w tym zakresie z reguły są informacje od podmiotu odbierającego odpady, który zobowiązany jest zawiadomić gminę o każdym przypadku niedopełnienia deklarowanej selektywnej zbiórki odpadów. Regulacje w tym zakresie uwzględniać muszą rozwiązania przyjęte w poszczególnych gminach, w tym rozbudowane systemy PSZOKów, w tym systemy gniazdowe. Ministerstwo Środowiska musi mieć także na względzie rozwiązania techczniczne stosowane przez poszczególnych przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych, w tym brak wymogu systemowych wagowych w tym zakresie.

Podsumowując należy mieć nadzieję, iż decyzja Ministerstwa Środowiska w sprawie wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych zostanie poprzedzona wnikliwą i dogłębną analizą wszystkich wad i zalet poszczególnych rozwiązań. Zbyt pochopne wydanie przedmiotowego rozporządzenia może uczynić więcej złego niż dobrego. Należy także pamiętać, iż w obszarze gospodarki odpadami komunalnymi wystarczy już „rewolucji”, zaś nie każdy problem da się rozwiązać z dnia na dzień za pomocą kolejnego aktu prawnego.

___________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego


TAGI: Opłata śmieciowa, Ustawa śmieciowa, Gospodarka odpadami, Gospodarka komunalna, Odpady,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu