15.09.2015
KATEGORIA: Przepisy
Do Sejmu trafił projekt ustawy mającej wyeliminować wątpliwości, czyim dochodem jest opłata reklamowa.
Czym jest opłata reklamowa?
W dniu 11 września, po 3-miesięcznym vacatio legis, weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (szerzej: A. Kudra, M. Jagodziński, Ustawa krajobrazowa wchodzi w życie). Jej podstawowym celem było „wdrożenie rozwiązań, które zapewnią właściwy poziom ochrony szczególnie cennym krajobrazowo obszarom Polski” (por. uzasadnienie projektu ustawy – druk Sejmu VII kadencji nr 1525).
Wśród nowych instrumentów prawnych służących realizacji celów ustawy znalazła się opłata reklamowa, która decyzją rady gminy może być wprowadzona od umieszczonych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych. Opłata ta może być pobierana jedynie na obszarach, dla których obowiązują ustalone przez radę gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, w której zamieszczono regulacje dotyczące nowej opłaty administracyjnoprawnej, szczegółowo reguluje zakres podmiotowy opłaty oraz zasady jej ustalania (zarówno w części stałej – niezależnej od pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji reklamy, jak i zmiennej). Ustawa ta reguluje także maksymalne stawki opłaty reklamowej, określając jednocześnie możliwość jej różnicowania w zależności od określonych kryteriów.
Pierwsze wątpliwości
Jeszcze przed wejściem w życie przepisów tzw. ustawy krajobrazowej do Sejmu trafił już pierwszy projekt ustawy mający doprecyzować niedawno uchwalone przepisy. W dniu 8 września 2015 roku grupa posłów Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska skierowała bowiem do Marszałka Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Projekt ten zakłada nowelizacją art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, określającego źródła dochodów gmin, poprzez dodanie do niego opłaty reklamowej. Zmiana ta miałaby wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia nowelizacji.
W uzasadnieniu projektu nowelizacji Autorzy wskazują, iż jej celem jest usunięcie wątpliwości, czyim dochodem będą wpływy z opłaty reklamowej. Opłata reklamowa od początku miała bowiem wpisywać się w system podatków i opłat lokalnych stanowiących dochód gmin.
Czy nowelizacja jest potrzebna?
Wątpliwość interpretacyjna, którą rozwiać ma projekt ustawy nowelizującej, wynika z analizy przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych.
Pierwsza z nich, określając źródła dochodów gmin wskazuje, iż są nimi m.in. wpływy z opłat:
Z powyższego przepisu wynika zatem, iż katalog opłat stanowiących źródło dochodu gmin ma charakter otwarty, jednakże o zaliczeniu do niego innych opłat decydować może ustawodawca w drodze ustaw szczególnych. Przykładem w tym zakresie może być ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wprost stanowi, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Analogicznego przepisu brak w odniesieniu do opłaty reklamowej.
Wątpliwość w tym zakresie może być tym większa, iż w ustawie o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wyraźnie wskazano, iż dochodem gminy mają być kary za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, wymierzane na podstawie zmienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowym źródłem wątpliwości może być nadto art. 111 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowiący, iż dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych.
Skoro zatem z żadnego przepisu nie wynika obecnie wprost, iż opłata reklamowa stanowić ma dochód gminy, możliwym jest przyjęcie interpretacji, iż opłata ta stanowi, zgodnie z wyżej przytoczonym domniemaniem, dochód budżetu państwa.
Powyższej wykładni o charakterze stricte literalnym zdecydowanie sprzeciwia się wykładnia systemowa i celowościowa całości przepisów dotyczących opłaty reklamowej
Przede wszystkim wskazać należy na umiejscowienie nowych przepisów dotyczących opłaty reklamowej. Zostały one wprowadzone do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w rozdziale zatytułowanym „opłaty lokalne” obok przepisów regulujących inne opłaty lokalne, które zostały wymienione wprost w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jako dochody własne gmin. Co więcej, opłata reklamowa pod względem konstrukcyjnym posiada te same cechy – wynikające z Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - co pozostałe opłaty wymienione w tej ustawie. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek, aby zbliżone opłaty publicznoprawne zaliczać do dwóch różnych kategorii (dochodów gmin i dochodów budżetu państwa).
Co więcej, podkreślić należy, iż szereg kluczowych kompetencji związanych z opłatami reklamowymi został bezpośrednio przypisany organom gmin, które mają w tym zakresie – wynikającą z zasady decentralizacji – znaczną swobodę pozwalającą na uwzględnienie lokalnej specyfiki. Opłaty te stanowią przy tym element lokalnej polityki reklamowej, która jest niezależna od organów administracji rządowej. W szczególności to od wyłącznej decyzji rady gminy zależy, czy opłata reklamowa zostanie wprowadzona oraz jaka będzie jej wysokość (w granicach określonych przez ustawodawcę). W konsekwencji oznacza to, iż opłata ta może być pobierana wyłącznie w niektórych gminach i to w różnej wysokości, co charakteryzuje opłaty i podatki lokalne. Specyfika ta nie występuje natomiast w przypadku podatków i opłat państwowych, które charakteryzują się jednolitością w skali całego kraju.
Dodatkowym argumentem na potwierdzenie powyższej tezy jest powiązanie podatku od nieruchomości (stanowiącego jeden z podatków lokalnych) z opłatą reklamową. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 znowelizowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych kwotę zapłaconego podatku od nieruchomości od tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, zalicza się na poczet opłaty reklamowej należnej od tej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.
Potwierdzeniem tezy, iż opłata reklamowa stanowi dochód gminy jest także uzasadnienie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Kwestia ta została w nim wyartykułowana w sposób bezsporny. Jednocześnie w uzasadnieniu oszacowano potencjalną wysokość rocznych dochodów gmin w tym zakresie.
Co dalej z projektem?
Projekt ustawy nowelizującej, w dniu jej złożenia w Sejmie, został skierowany do opinii Biura Legislacyjnego oraz Biura Analiz Sejmowych. Mając na względzie „punktowy” zakres przedmiotowej nowelizacji i jej „niekontrowersyjny” charakter należy spodziewać się stosunkowo szybkiego wydania obu opinii. Od decyzji Sejmu zależeć natomiast będzie, czy projekt ten znajdzie się jeszcze w porządku obrad ostatnich trzech posiedzeń Sejmu. Należy bowiem pamiętać o funkcjonującej zasadzie dyskontynuacji prac parlamentarnych oznaczającej, iż projekty ustaw, które nie zostaną uchwalone w danej kadencji parlamentu nie są dalej procedowane przez nowo wybrany parlament, lecz muszą zostać wniesione na nowo i być poddane ponownej, pełnej procedurze ustawodawczej.
Podsumowanie
Szereg argumentów, jedynie sygnalizacyjnie podniesionych w niniejszym artykule, wskazuje, iż opłata reklamowa stanowi dochód gminy. Nie sposób jednakże wykluczyć, iż w oparciu o wykładnię literalną, formułowane będą – np. przez Ministerstwo Finansów lub regionalne izby obrachunkowe – tezy przeciwne skutkujące niepotrzebnymi sporami prawnymi. W tym kontekście pozytywnie należy ocenić poselską inicjatywę ustawodawczą. Szkoda jedynie, iż refleksja w tym zakresie nie pojawiła się wcześniej – jeszcze przed uchwaleniem tzw. ustawy krajobrazowej. Jednocześnie należy mieć nadzieję, iż prace nad projektem ustawy nowelizującej uda się zakończyć jeszcze w obecnej kadencji parlamentu.
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
Anna Kudra-Ostrowska Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).
TAGI: Podatki i opłaty lokalne, Planowanie przestrzenne, Nowelizacja, Samorząd,