18.08.2015
KATEGORIA: Przepisy
W Sejmie trwają intensywne prace nad ustawą mającą wprowadzić związki metropolitalne.
Powolna procedura ustawodawcza
W artykule „Czym mają być powiaty metropolitalne?” szczegółowo opisywaliśmy poselski projekt ustawy o powiecie metropolitalnym (druk sejmowy 2107). Projekt ten wpłynął do Sejmu 30 sierpnia 2013 roku. W wyniku pierwszego czytania, które odbyło się 21 lutego 2014 roku, projekt został skierowany do sejmowej Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Przez kolejnych wiele miesięcy nie prowadzono żadnych prac nad przedmiotowym projektem, co w opinii wielu obserwatorów oznaczać miało, iż projekt ten nie zostanie przyjęty w obecnej kadencji parlamentu. Znaczące przyspieszenie prac nastąpiło od czerwca 2015 roku i doprowadziło do opracowania de facto nowego projektu ustawy zatytułowanej obecnie „ustawa o związkach metropolitalnych”.
W dniu 4 sierpnia 2015 roku sejmowa Komisja Administracji i Cyfryzacji oraz sejmowa Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przyjęły wspólne sprawozdanie (druk sejmowy 3729), rekomendując Sejmowi uchwalenie przedmiotowej ustawy.
Czym ma być związek metropolitalny?
W obecnym kształcie projekt ustawy zakłada możliwość powoływania związków metropolitalnych, które mają być „formą współpracy gmin i powiatów”. Pomimo jednoznacznej deklaracji co do charakteru przedmiotowych związków w dalszej części ustawy nie sposób odnaleźć regulacji mających stanowić o współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego i powiatowego. Związek metropolitalny, pomimo swej nazwy, znacząco różni się od dotychczas funkcjonujących związków międzygminnych czy międzypowiatowych, zbliżając się pod względem ustrojowym do jednostek samorządu terytorialnego.
Świadczy o tym przede wszystkim gwarantowana w projekcie ustawy samodzielność związku metropolitalnego podlegająca ochronie sądowej. Regulacja ta wprost nawiązuje do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych, w których tego typu gwarancje formułowane są względem gmin, powiatów i województw. Regulacji takich nie ma natomiast w odniesieniu do związków międzygminnych czy międzypowiatowych. Regulacja ta nawiązuje także do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Kolejną istotną różnicą pomiędzy związkami metropolitalnymi a dotychczasowymi związkami jednostek samorządu terytorialnego jest sposób kreacji organu uchwałodawczego. W przypadku związków międzygminnych czy międzypowiatowych w skład zgromadzenia wchodzą przedstawiciele poszczególnych gmin czy powiatów. Tymczasem projekt ustawy przewiduje bezpośrednie wybory członków organu uchwałodawczego, w skutek czego ich mandat będzie całkowicie niezależny od poszczególnych gmin i powiatów położonych na terenie związku metropolitalnego.
Nowa forma „współpracy” wyposażona ma być także we własne źródła dochodów, częściowo niezależne od gmin i powiatów położonych na terenie związku.
Związki metropolitalnego będą mogły także tworzyć stowarzyszenia z jednostkami samorządy terytorialnego lub innymi związkami metropolitalnymi. Przypomnieć w tym zakresie należy, iż takie rozwiązania obecnie dotyczą jednostek samorządu terytorialnego, nie ma ich natomiast w odniesieniu do związków gmin czy powiatów.
Związki metropolitalne, podobnie jak dotychczasowe związki jednostek samorządu terytorialnego, posiadać mają osobowość prawną. Podstawą ich działania ma być statut związku, uzgadniany z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Pomimo wyraźnego zapisu o konieczności ogłoszenia statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym, projektodawca nie pokusi się o wprowadzenie jednoznacznego zapisu stanowiącego, iż statut ten jest aktem prawa miejscowego. Brak jest także zapisów dotyczących ogłaszania statutu w przypadku, gdy w skład związku wchodzą gminy lub powiaty z terenu kilku województw, co nie zostało wprost zabronione w projekcie ustawy.
Zadania związku metropolitalnego
Projekt ustawy przesądza, iż związek metropolitalny wykonywać ma zadania w zakresie:
Tym samym gminy i powiaty położone na jego terenie nie będą miały wpływu na podstawowy zakres działania związku. Będą one mogły natomiast na podstawie porozumienia powierzyć mu realizację zadania publicznego należącego do zakresu działania gminy czy powiatu. Możliwość zawarcia takiego porozumienia będzie miał również samorząd województwa. Związek metropolitalny będzie mógł także na podstawie stosownych porozumień „koordynować realizację” tych zadań. Z projektu ustawy nie wynika wprost, czy przedmiotowe porozumienia będą mogły być także zawierane pomiędzy związkiem a jednostkami samorządu terytorialnego nie leżącymi na jego terenie.
Zastosowanie w przedmiotowym zakresie konstrukcji porozumienia międzygminnego oznacza, iż poszczególne jednostki samorządu terytorialnego znajdujące się na terenie działania związku metropolitalnego będą mogły w różnym zakresie przekazywać swoje zadania publiczne, co z pewnością utrudni wypracowanie spójnej koncepcji działania.
Związek będzie mógł także zawierać porozumienia z organami administracji rządowej w zakresie realizacji zadań publicznych należących do zakresu działania administracji rządowej.
Powyższy zakres działania związku budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza w kontekście dostosowania obecnych rozwiązań w powyższych obszarach działalności jednostek samorządu terytorialnego do nowych rozwiązań prawnych.
Rozwinięciem powyższych rozwiązań są zawarte w projekcie ustawy propozycje zmian szeregu ustaw materialnoprawnych, które mają określać szczegółowe kompetencje organów związku. Wśród nich wymienić w szczególności należy:
Tworzenie związku metropolitalnego
Związki metropolitalne mają być tworzone, znoszone i zmieniane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, podobnie jak ma to miejsce w przypadku tworzenia gmin czy powiatów. To także rozporządzenie Rady Ministrów określać ma nazwę związku oraz jego siedzibę.
Związek będzie mógł być utworzony jeżeli:
Teoretycznie oznacza to zatem możliwość powstania w Polsce nie więcej niż 18 związków metropolitalnych – po jednym w każdym województwie, z wyjątkiem województw kujowasko-pomorskiego i lubuskiego, gdzie teoretycznie mogłyby powstać dwa związki metropolitalne. Pod względem prawnym nie ma także przeszkód, aby w skład jednego związku metropolitalnego wchodziły w tych województwach zarówno miasta będące siedzibą wojewody, jak i sejmiku województwa.
Rada Ministrów, wydając przedmiotowe rozporządzenie zobowiązana jest wziąć pod uwagę:
Powyższe okoliczności mogą być istotną przeszkodą do powstania wszystkich teoretycznie możliwych związków metropolitalnych.
Rozporządzenie w sprawie utworzenia, zniesienia lub zmiany związku metropolitalnego wydawane ma być z urzędu lub na wniosek rady zainteresowanej gminy lub powiatu.
Projekt ustawy zakłada jednocześnie, bez względu na podmiot inicjujący wydanie rozporządzenia, szereg dodatkowych wymogów formalnych poprzedzających jego wydanie. W szczególności wymagana jest opinia wszystkich rad zainteresowanych gmin i powiatów, sejmiku województwa oraz wojewody. Konieczne jest także przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami wszystkich zainteresowanych gmin i powiatów. Podkreślić jednakże należy, iż w przypadku braku ww. opinii lub konsultacji, po upływie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię/przeprowadzenie konsultacji, powyższy wymóg formalny uznaje się za spełniony.
Wydanie przedmiotowego rozporządzenia będzie możliwe w przypadku wyrażenia pozytywnej opinii przez co najmniej 50% rad gmin, 70% rad miast na prawach powiatu oraz 50% powiatów. Oznacza to, iż czynnikiem uniemożliwiającym wydanie przedmiotowego rozporządzenia nie będzie negatywny wynik przeprowadzonych konsultacji jak również brak zgody wszystkich zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy nawet w przypadku negatywnej opinii połowy gmin czy powiatów mających znajdować się na terenie działania związku metropolitalnego jego powstanie będzie możliwe.
Z aprobatą należy przyjąć interesujące propozycje dotyczące instytucji pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego. Propozycje w tym zakresie znacząco ułatwią ostateczne utworzenie związku. Brak tego typu regulacji w przepisach dotyczących dotychczasowych związków jednostek samorządu terytorialnego uznać należy za istotny mankament utrudniający rozwój tej formy współpracy międzygminnej czy międzypowiatowej.
Pełnomocnika, mającego pełnić funkcję organów związku do czasu ich wyboru, powoływać będzie Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Formalnie w procedurze jego powoływania nie będą uczestniczyły jednostki samorządu terytorialnego zainteresowane powstaniem związku.
Do zadań pełnomocnika należeć ma przygotowanie organizacyjne i prawne związku metropolitalnego do wykonywania zadań publicznych, w szczególności:
Obsługę pełnomocnika zapewniać będzie właściwy urząd wojewódzki. Wojewoda zobowiązany także będzie do przekazania związkowi mienia nieruchomego Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na siedzibę organów związku. Także te rozwiązania znacząco odróżniają procedurę powstawania związków metropolitalnych od procedury tworzenia związków jednostek samorządu terytorialnego, w której główny ciężar spoczywa na współpracujących ze sobą gminach czy powiatach, nie zaś na organach administracji rządowej.
Organizacja związku metropolitalnego
Związek metropolitalny działać ma przez swoje organy, którymi mają być zgromadzenie związku (organ stanowiący i kontrolny) oraz zarząd związku (organ wykonawczy). W skład zgromadzenia mają wchodzić radni wybierani w wyborach bezpośrednich, co kolejny raz zbliża związek metropolitalny do jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc istotną różnicę w stosunku do związków jednostek samorządu terytorialnego. Kadencja zgromadzenia trwać ma 4 lata. Jego kompetencje ukształtowane zostały analogicznie, jak w przypadku wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego.
Wątpliwości może jednakże budzić brak jasnej regulacji dotyczącej możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego przez zgromadzenie związku. Mając na uwadze stosunkowo szeroki zakres podmiotowy art. 94 Konstytucji RP wydaje się, iż brak jest przeszkód natury konstytucyjnej, aby organowi temu przyznać kompetencje prawodawcze. Wyraźne rozstrzygnięcie ustawodawcze w tym zakresie może jednakże zapobiec niepotrzebnym sporom i wątpliwościom, w tym rozbieżnym orzeczeniom organów nadzoru i sądów administracyjnych.
Zgodnie z projektem ustawy przy zgromadzeniu działać ma komisja metropolitalna stanowiąca organ opiniodawczo-doradczy zgromadzenia. W jej skład mają wchodzić wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miasta i starostowie jednostek samorządu terytorialnego, które wchodzą w skład związku metropolitalnego oraz marszałek województwa, na obszarze którego znajduje się związek metropolitalny.
W zakresie nieuregulowanym w ustawie do działalności i organizacji zgromadzenia oraz praw i obowiązków radnych mają być stosowane odpowiednio przepisy dotyczące sejmiku województwa i radnych sejmiku województwa.
Trzyosobowy zarząd, na czele z przewodniczącym zarządu, ma być wybierany przez zgromadzenie. W projekcie ustawy brak jest wymogu, aby członkowie zarządu byli wybierani spośród członków zgromadzenia. Nie mogą być to natomiast osoby będące członkami organu jednostki samorządu terytorialnego, pełniące funkcję wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub ich zastępców oraz osoby wykonujące funkcję wojewody lub wicewojewody.
Obsługę organów związku wykonywać ma urząd metropolitalny, do którego odpowiednio mają być stosowane przepisy dotyczące urzędu marszałkowskiego.
Finanse związku metropolitalnego
Projekt ustawy zakłada odrębne źródła finansowania związku metropolitalnego, zastrzegając jednocześnie, iż przekazywanie związkowi metropolitalnemu, w drodze ustawy, nowych zadań wymaga zapewnienia środków finansowych koniecznych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów. Rozwiązanie to wprost nawiązuje do art. 167 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącego jedną z konstytucyjnych gwarancji funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
Rozwinięciem powyższych rozwiązań jest propozycja nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z propozycją w tym zakresie źródłami dochodów związków metropolitalnych mają być:
W powyższym katalogu źródeł dochodu szczególne wątpliwości mogą budzić składki od gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego. Pomimo formalnie deklarowanego charakteru związku nie stanowi on formy współpracy gmin i powiatów, lecz odrębnych od nich podmiot prawa publicznego i prywatnego. Stąd brak jest podstaw do przyjmowania, iż dotychczasowe jednostki samorządu terytorialnego, w tym te które zostaną włączone w skład związku wbrew swojej woli, miałyby partycypować w kosztach jego funkcjonowania, i to w wysokości z góry określonej ustawowo (a nie w wysokości ustalonej konsensualnie przez nie same).
Dziwić może także, iż składka nie będzie uiszczana przez powiaty wchodzące w skład związku. Tego typu zróżnicowanie sytuacji jednostek samorządu terytorialnego mających ze sobą „współpracować” w tej formie zdaje się nie znajdować żądnego uzasadnienia merytorycznego.
Podsumowanie
Projekt ustawy o związkach metropolitalnych stanowi próbę rozwiązania podnoszonego od wielu lat problemu zarządzania obszarami metropolitalnymi. Rozwiązanie w tym zakresie powinno być jednak wynikiem szerokiej i pogłębionej dyskusji wielu środowisk, popartej rzetelnymi analizami prawnymi i ekonomicznymi.
Procedowany obecnie projekt ustawy nie spełnia powyższych kryteriów. Jego opracowanie w ostatnich miesiącach pracy parlamentu, brak szerszej dyskusji merytorycznej oraz wprowadzenie w jego treści szeregu dyskusyjnych rozwiązań, które wyłącznie częściowo zostały zasygnalizowane w niniejszym artykule, sprawia, iż nie można ocenić go pozytywnie.
Koncepcja utworzenia kolejnego szczebla samorządu terytorialnego poprzez powołanie związków metropolitalnych, które uznać należy za jednostki samorządu terytorialnego, dodatkowo skomplikuje układ zadań i kompetencji poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie zaproponowane rozwiązania umożliwiające włączenie dotychczasowych jednostek samorządu terytorialnego w skład związku metropolitalnego wbrew ich woli, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku partycypacji finansowej w jego funkcjonowaniu, może zostać uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze, w całości należy zgodzić się z Panem Januszem Królem – Redaktorem Naczelnym Pisma Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA, iż „(...) w uchwalaniu tej potrzebnej ustawy [tj. ustawy metropolitalnej - przyp. PDS] najgorszy jest pośpiech, bo spowoduje wprowadzenie szkodliwej prowizorki na wiele lat. Nie wolno wprowadzać durnego prawa tylko dlatego, by jakaś formacja bądź jakieś osoby miały sukces przed wyborami. Zatrzymajcie się!”.
_______________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Podział terytorialny, Samorząd,